Sofia wil Alekperov van EU-sanctielijst

Volgens Bulgaarse media heeft Sofia geprobeerd Vagit Alekperov, voormalig topman en aandeelhouder van Lukoil, buiten een nieuw Rusland-sanctiepakket te houden. Die bewering blijft voorlopig lokaal en is buiten Bulgarije niet bevestigd. Toch legt ze een reëel zwak punt bloot: zolang EU-sancties de instemming van alle regeringen vereisen, kan de energieafhankelijkheid van één land druk zetten op het hele beleid.

De regel is eenvoudig en krachtig. Onder Artikel 31 VEU vereisen sancties in het buitenlands beleid van de EU normaal gesproken unanimiteit. Eén hoofdstad kan een pakket dus vertragen of blokkeren voordat het wet wordt. Daar speelt zich de echte strijd af: vóór de definitieve tekst, wanneer regeringen onderhandelen over namen, uitzonderingen en kosten.

De strijd vóór het pakket

Sancties tegen personen staan op lijsten bij EU-rechtshandelingen, onder meer binnen het Rusland-regime van Besluit 2014/145/GBVB en Verordening 269/2014. Een regering kan bezwaar maken omdat zij het bewijs te dun vindt, omdat de eigen economie de rekening betaalt, of omdat die twee argumenten door elkaar lopen.

Voor Alekperov is dat onderscheid relevant. Als Bulgarije een smal juridisch bezwaar heeft gemaakt, is dat één soort conflict. Als Sofia de rol van Lukoil in Bulgarije heeft gebruikt om een aan Rusland gelieerde figuur tegen EU-maatregelen te beschermen, wordt de vraag groter: kan een nationaal energieknooppunt iemand afschermen van sancties die voor heel Europa moeten gelden?

Hongarije heeft al laten zien hoe ver die hefboom kan reiken. Tijdens de strijd over het olie-embargo verzette Boedapest zich tegen een volledig verbod. EU-leiders kwamen uit op een compromis dat olie via pijpleidingen ontzag, later vastgelegd in het zesde sanctiepakket nadat Reuters had bericht over het gedeeltelijke verbod op Russische olie. De regering van Viktor Orbán presenteerde het embargo in haar eigen publieke communicatie openlijk als een bedreiging voor de Hongaarse economie.

Boedapest liet ook zien dat er wel degelijk over personen wordt onderhandeld. The Guardian meldde dat patriarch Kirill van de sanctielijst werd gehaald na Hongaars verzet tegen zijn opname (The Guardian). Dat precedent bewijst de bewering over Alekperov niet. Het verklaart wel waarom die bewering serieus moet worden genomen.

Het sterkste argument voor uitzonderingen

Er is een verdedigbaar argument om kwetsbare lidstaten enige ruimte te geven. Slowakije en Hongarije waren sterker afhankelijk van olie via pijpleidingen dan veel andere lidstaten. De Commissie motiveerde tijdelijke uitzonderingen in haar sanctie-Q&A met verwijzing naar afhankelijkheid en beschikbare alternatieven. Die uitzonderingen kwamen vervolgens terecht in Verordening 2022/879.

Dat is het sterkste argument voor unanimiteit: ze houdt kwetsbare regeringen binnen de sanctiecoalitie, in plaats van ze tot openlijk verzet te dwingen. Een land met raffinaderijen, leveringscontracten en kiezers die prijsschokken voelen, behandelt energiesancties immers niet als abstracte geopolitiek.

Tegelijk beloont dezelfde regel drukmiddelen. Voor regeringen aan de oostflank kunnen herhaalde uitzonderingen eruitzien als gaten in een veiligheidsinstrument. Het programma van het Poolse Raadsvoorzitterschap plaatst druk op Rusland binnen een bredere Europese veiligheidsagenda, terwijl de Raad stelt dat Rusland-sancties bedoeld zijn om Moskou’s vermogen om de oorlog in Oekraïne te financieren en te voeren te verzwakken (Raad).

Die botsing zit in het systeem ingebakken. De ene regering ziet een uitzondering als bescherming tegen binnenlandse ontwrichting. De andere ziet dezelfde uitzondering als een concessie die Europa’s antwoord op Rusland verzwakt.

Wat de eindtekst verbergt

Het openbare dossier toont meestal het afgeronde compromis, niet de druk die dat compromis heeft voortgebracht. Het vermeldt het pakket dat de Raad heeft aangenomen, de namen op de lijst en de uitzonderingen die in de wet zijn geschreven. Het laat zelden zien welke regering met blokkade dreigde, welke naam verdween of welke uitzonderingsclausule instemming kocht.

Daarom doet de Bulgaarse bewering ertoe, ook zolang er voorbehoud bij hoort. De kernvragen zijn smal: heeft Sofia geprobeerd Alekperov buiten de lijst te houden, met welk argument, en speelde de Bulgaarse blootstelling aan Lukoil daarbij een rol? Hebben andere regeringen tegengeduwd, of is de kwestie verdwenen in een grotere deal?

Tot die antwoorden boven water komen, moet de Alekperov-claim worden behandeld als berichtgeving uit Bulgaarse bronnen. Het bredere Europese probleem vraagt om minder voorzichtigheid. EU-unanimiteit maakt van de kwetsbaarheid van één land een beperking voor iedereen. Rusland-sancties zijn uiteindelijk zo stevig als de meest blootgestelde hoofdstad bereid is ze te maken.