Spanje zoekt kartels in aanbestedingen

Stel u een systeem voor dat elke gepubliceerde overheidsaanbesteding onthoudt, elke onderneming die meedeed, elke geboden prijs en elke onderaannemer die later werd ingeschakeld. Vervolgens zoekt dat systeem naar patronen die een menselijke onderzoeker ook zou zien, mits die duizend jaar de tijd had om de dossiers door te nemen. Dat is wat de Spaanse mededingingsautoriteit nu bouwt.

De Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) werkt aan een AI-systeem met de naam Atenea, dat aanbestedingsdata moet doorzoeken op aanwijzingen voor biedkartels en samenspanning (La Vanguardia). Het instrument gebruikt een database van ongeveer zes miljoen contracten. Het moet verdachte aanbestedingen onder de aandacht brengen van menselijke onderzoekers, niet zelfstandig schuld vaststellen.

Waar de machine naar zoekt

Kartels bij overheidsopdrachten laten sporen na. Bedrijven die om beurten winnen. Verliezers die opvallend hoge biedingen indienen. Een onderneming die steeds verliest, maar daarna wel als onderaannemer terugkeert. De OESO-richtlijnen voor bid-rigging beschrijven dit soort signalen al jaren. Het probleem was nooit dat toezichthouders niet wisten waarnaar zij moesten zoeken. Het probleem was dat zij niet overal tegelijk konden kijken.

Een lokale ambtenaar ziet één aanbesteding. Atenea kan herhaald gedrag zien over opdrachtgevers, regio's, sectoren en jaren heen. Volgens de berichtgeving werkt het systeem in lagen. Eerst koppelt het ondernemingen die onder verschillende namen opduiken, zoals één bedrijf dat via drie dochtermaatschappijen inschrijft. Daarna groepeert het verdachte patronen: verschijnen dezelfde twee bedrijven steeds samen? Ten slotte toetst het of een bepaalde markt zich anders gedraagt dan echte concurrentie zou doen vermoeden.

Het systeem zou voortbouwen op een eerder, smaller screeningsinstrument van de CNMC en wordt uitgebreid naar open markten en naar een nieuwer risico: algoritmische collusie. Daarbij leert prijssoftware van bedrijven de bewegingen van concurrenten te volgen zonder dat iemand hoeft te bellen. Zoals winkels in dezelfde straat stilzwijgend kunnen ophouden elkaar te onderbieden.

Waarom Spanje haast heeft

Dit is geen oplossing op zoek naar een probleem. Vorige maand bevestigde het Spaanse Hooggerechtshof een boete van € 13,5 miljoen voor Indra wegens deelname aan een kartel rond openbare aanbestedingen voor IT-diensten, met gedragingen tussen 2005 en 2015 (Cinco Días). Het ging onder meer om schijnbiedingen, concurrenten die bewust niet inschreven en voorkennis over aanbestedingsdetails via contacten binnen de overheid. Aan Indra werd meer dan € 324 miljoen aan contracten toegeschreven die via de betrokken afspraken werden gegund (elDiario.es).

Precies zulke patronen kan een machine veel eerder zien dan een onderzoek dat pas na tien jaar wordt afgerond: dezelfde bedrijven die telkens samen verschijnen, winnaars en verliezers die van rol wisselen, een verliezende inschrijver die later geruisloos onderaannemer wordt.

De toets op verantwoording

Spanje past in een bredere Europese beweging naar handhaving met hulp van machines. In Duitsland zou de voorgestelde twaalfde wijziging van de mededingingswet systematische aanbestedingsscreening mogelijk maken (BBH Blog). In Italië publiceert anticorruptieautoriteit ANAC al aanbestedingsdata die grondstof vormen voor vergelijkbare analyses (ANAC).

De lastigere vraag is wat er gebeurt wanneer een algoritme bepaalt wie onderzocht wordt. Nederland leerde dat op pijnlijke wijze toen de rechter SyRI, een risicoprofileringssysteem van de overheid, onderuit haalde wegens schending van privacyrechten (Rechtspraak). De Nederlandse reactie was de bouw van een nationaal register waarin inmiddels 1.495 algoritmebeschrijvingen van 515 organisaties openbaar zichtbaar zijn (Algoritmeregister). Het principe daarachter is helder: als een overheidsalgoritme mede bepaalt wie extra controle krijgt, moeten burgers weten dat het bestaat.

Academisch bewijs ondersteunt de belofte van screening, maar waarschuwt ook tegen te grote claims. Een CEPR-studie naar Zweedse farmaceutische veilingen vond patronen die passen bij collusie, samen met hogere prijzen. Zulke uitkomsten zijn wel marktspecifiek. Ze bewijzen niet dat universele AI-detectoren overal werken. Valse positieven blijven het kernrisico: specialistische contracten trekken van nature weinig bieders, gedeelde inputkosten kunnen prijzen tegelijk laten bewegen en gezamenlijke inschrijving kan kleinere bedrijven juist toegang geven tot opdrachten die zij alleen niet aankunnen.

Atenea is volgens de berichtgeving nog in interne ontwikkeling, met ingebruikname in de komende maanden. Een openbare technische specificatie is er niet. De CNMC heeft de architectuur van het systeem, de foutmarges en de governanceregels niet gepubliceerd.

De legitimiteit van het instrument hangt minder af van de slimheid van het algoritme dan van de vraag of signalen kunnen worden aangevochten, de logica kan worden gecontroleerd en aanbevelingen kunnen worden genegeerd. Spanje test of handhaving eerder in de cyclus kan ingrijpen, voordat een klokkenluider of een rechtszaak van tien jaar het kartel blootlegt. Met goede waarborgen profiteren zowel belastingbetalers als eerlijke bedrijven. Als Atenea als zwarte doos werkt, dreigt het juist het soort onaantastbare algoritmische autoriteit te worden dat Europese rechters elders al hebben afgewezen.