Trumps controle over Groenland bestaat niet op papier

Donald Trump kondigde op 18 september aan dat de Verenigde Staten „permanente controle over de veiligheid en alle andere behoeften” in Groenland hadden verkregen (Politico). Denemarken en Groenland zeiden dat er een politiek akkoord was bereikt, maar dat een bindende tekst nog ontbrak. Ondertekening wordt verwacht tijdens de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties; daarna zouden het Deense en Groenlandse parlement zich erover buigen (Reuters). Vier dagen later waren nog altijd geen ondertekende tekst of juridisch bindende voorwaarden openbaar gemaakt. De vraag is dus welke bevoegdheden Washington daadwerkelijk heeft gekregen die het al niet had.

Wat Washington al heeft

Het antwoord begint bij het defensieverdrag dat de Verenigde Staten en Denemarken in 1951 onder NAVO-vlag sloten. Dat verdrag geeft de Verenigde Staten al ruime militaire bevoegdheden in Groenland: het recht om faciliteiten te bouwen en te exploiteren, troepen en materieel te stationeren, landingen te controleren en zich over het eiland vrij te verplaatsen over land, zee en door de lucht (US Government treaty scan, Avalon Project). Het verdrag blijft van kracht zolang het oprichtingsverdrag van de NAVO dat doet. Een aanvulling uit 2004 gaf de Groenlandse regering inspraak, maar liet de Amerikaanse toegang in essentie intact (US State Department).

De scherpste lezing kwam van Peter Viggo Jakobsen, onderzoeker aan de Deense Defensieacademie. Volgens hem lijkt de aankondiging de Amerikaanse militaire rechten nauwelijks te veranderen, omdat het bestaande kader Washington al zeer veel bewegingsruimte geeft (Ilta-Sanomat). Dat de Amerikaanse aanwezigheid na de Koude Oorlog afnam, was bovendien grotendeels een eigen keuze van Washington, geen gevolg van Deense beperkingen.

Wat Trump nu claimt — en wat ontbreekt

Volgens een anonieme functionaris van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken omvatten de gemelde nieuwe afspraken Amerikaanse bevoegdheden zonder vastgelegde einddatum, het recht om bases en troepen van tegenstanders te blokkeren en zeggenschap over gevoelige buitenlandse investeringen (NBC News). Trump voegde daaraan toe dat activiteiten van landen buiten de NAVO niet zouden mogen plaatsvinden zonder schriftelijke Amerikaanse goedkeuring. Die ene, niet geverifieerde verklaring van een functionaris is de enige beschrijving van de inhoud van het akkoord.

Als dit klopt, gaan de bepalingen op één belangrijk punt verder dan het kader van 1951: de Amerikaanse bevoegdheid zou zich dan uitstrekken van militaire operaties naar de economische relaties van Groenland. Het bestaande verdrag regelt defensiegebieden. Het recht van de Verenigde Staten om buitenlandse investeringen te blokkeren zou ook terreinen raken waarover Groenland zelf gaat, zoals delfstoffen en infrastructuur.

Er is geen uitvoerbare bepaling gepubliceerd die dit bevestigt.

Wie beslist

De Deense premier Mette Frederiksen en de Groenlandse premier Jens-Frederik Nielsen hielden beiden vol dat de regeling de Deense soevereiniteit en het zelfbeschikkingsrecht van Groenland onverlet laat (The Guardian, Reuters). Om die toezeggingen in wetgeving om te zetten, zijn twee afzonderlijke goedkeuringen nodig. Volgens de Deense Grondwet moeten verdragen die verplichtingen scheppen of uitgaven vereisen, worden goedgekeurd door het Folketing, het Deense parlement (Danish Constitution). De Groenlandse zelfbestuurswet uit 2009 laat defensie bij Kopenhagen, maar schrijft voor dat Groenland wordt „betrokken” bij buitenlands beleid dat het gebied in het bijzonder raakt (Greenland Self-Government Act).

De positie van Groenland is geen formeel vetorecht over het verdrag zelf. Raakt het akkoord echter aan delfstoffenrechten, milieuregels of infrastructuurplanning, dan gaat het om terreinen waar Groenland al bestuurlijke bevoegdheden heeft. Kopenhagen kan die niet zonder instemming van Groenland uit handen geven.

Wat dit voor Europa betekent

Twee weken voor Trumps aankondiging bezocht Commissievoorzitter Ursula von der Leyen Nuuk met een pakket van € 200 miljoen voor infrastructuur, connectiviteit en kritieke grondstoffen (EU Sustainable Energy Week, EU Perspectives). Brussel bouwt aan partnerschappen die de Europese invloed op Arctische grondstoffen en toeleveringsketens kunnen vergroten. Groenland verliet de Europese Gemeenschap in 1985, maar de EU financiert het eiland via het kader voor landen en gebieden overzee. Groenlanders hebben bovendien de Deense nationaliteit.

Het Europese belang is beperkt, maar concreet. Als het ongepubliceerde akkoord Washington de bevoegdheid geeft om investeringen in Groenland te toetsen of te blokkeren, kan dat EU-projecten en Europese bedrijven beperken in sectoren waarover Groenland anders zelf beslist. Dat is de bepaling waarop de tekst antwoord moet geven. Niemand buiten de onderhandelingskamer heeft die bepaling gezien.

Geen enkel gepubliceerd document geeft Washington permanente controle over Groenland. Een vertrouwelijk ontwerp kan bestaan, maar drie regeringen zijn het publiek inmiddels de bepalingen verschuldigd die duidelijk maken wat er is veranderd en wie het kan blokkeren.