Oekraïne opent 17 EU-hoofdstukken na schoolwet

Oekraïne en Moldavië openden op 13 oktober elk 17 nieuwe hoofdstukken in hun onderhandelingen over EU-lidmaatschap (Raad). Een dag eerder had het Oekraïense parlement de wet op minderheidsscholen aangenomen waar Hongarije om had gevraagd. Daarna zei de Hongaarse minister van Buitenlandse Zaken dat Boedapest zou kunnen instemmen (Rada, Telex). Die volgorde laat zien wat één regering kan afdwingen als elke stap in het uitbreidingsproces de instemming van alle lidstaten vereist.

Wat er precies openging

Het openen van hoofdstukken betekent niet dat een land lid wordt. De onderhandelingen zijn verdeeld over zes clusters van samenhangende hoofdstukken. De twee clusters die deze week opengingen, gaan over de regels van de interne markt, de Europese markt voor goederen, diensten, werknemers en kapitaal. Beide landen hebben nu vier van de zes clusters geopend (Raad).

Bij het openen van een cluster leggen EU-regeringen vast aan welke voorwaarden een kandidaat moet voldoen voordat een hoofdstuk kan worden afgesloten. Voor Oekraïne is een van die voorwaarden effectief toezicht op staatssteun. Dat betekent dat het land een toezichthouder nodig heeft die kan voorkomen dat de overheid voorkeursbedrijven met publiek geld bevoordeelt ten koste van concurrenten elders op de markt (standpunt over cluster 2).

Geen van beide landen kreeg een datum voor toetreding. Die volgt pas uit een toetredingsverdrag, dat alle lidstaten moeten goedkeuren en ratificeren (artikel 49 VEU).

De prijs van de Hongaarse instemming

Het Hongaarse bezwaar gaat terug op de Oekraïense onderwijswijzigingen van 2017. De Venice Commission, het panel van constitutioneel juristen van de Raad van Europa, adviseerde Kyiv destijds de regels bij te stellen (Venice Commission). Boedapest wilde deze stap pas steunen nadat Oekraïne sterkere garanties voor onderwijs in minderheidstalen in de wet had vastgelegd.

De Rada, het Oekraïense parlement, nam wetsvoorstel nr. 16119 op 12 oktober aan met 266 stemmen (Rada). Minister van Buitenlandse Zaken Anita Orbán zei daarna dat Hongarije kon instemmen. Ook beloofde ze de uitvoering te volgen, samen met minderheidsgroepen in Transkarpatië, de westelijke Oekraïense regio waar de meeste Oekraïense Hongaren wonen (Telex). De lidstaten stemden diezelfde dag in met de schriftelijke onderhandelingsposities van de EU (standpunt over cluster 3, To Brief).

De wet geldt ook voor Roemeenstaligen, en Boekarest is nog niet klaar met de kwestie. President Nicușor Dan verwelkomde de nieuwe formulering, maar zei dat Roemenië zich ervoor zou blijven inzetten dat kinderen tot en met de middelbare school in het Roemeens kunnen studeren (Aradon).

Moldavië zette dezelfde dag een stap

Moldavië speelde geen rol in het conflict over de schoolwet. Het onderhandelt op basis van eigen standpunten en wordt in beginsel dus op zijn eigen prestaties beoordeeld. Toch opende het op dezelfde dag als Oekraïne dezelfde clusters, tijdens een afzonderlijke conferentie (Raad).

Uit de openbare stukken blijkt dat de onderhandelingen over beide landen tegelijk vorderden. Daaruit blijkt niet dat iemand Moldavië liet wachten op Kyiv. Als die koppeling blijft bestaan, kan een veto tegen Oekraïne Moldavië echter ook ophouden.

De Commissie wil het veto van één land halverwege het proces afschaffen. Op 6 oktober stelde ze voor om voor tussentijdse stappen, zoals het openen van clusters, met gekwalificeerde meerderheid te stemmen. Voor de uiteindelijke toetreding zou unanimiteit blijven gelden (Commissie). Als het voorstel wordt aangenomen, kan Hongarije alleen zo’n stap als die van deze week niet meer blokkeren. Dan zijn minstens 15 van de 27 regeringen nodig, die samen 65% van de EU-bevolking vertegenwoordigen (EU-verdrag).

Een voorstel van de Commissie verandert op zichzelf niets. De lidstaten moeten het eerst aannemen. Juist de hoofdsteden die nu een veto hebben, moeten dus instemmen met het inleveren daarvan. Het voorstel speelde geen rol bij de besluiten van deze week.

Hongarije is niet het enige land dat zulke stappen inzet om druk uit te oefenen. De Griekse minister van Buitenlandse Zaken Giorgos Gerapetritis heeft verdere voortgang van Albanië gekoppeld aan rechtszekere eigendomstitels voor de Griekse minderheid daar (Grieks ministerie van Buitenlandse Zaken).

Boedapest wees een wet aan, het parlement in Kyiv nam die aan en de onderhandelingen gingen de volgende dag verder. Eén hoofdstad maakte zo een deel van de wetgevingsagenda van een kandidaat-lidstaat tot voorwaarde voor een procedurele stap, en kreeg haar zin. De Hongaarse instemming geldt alleen voor deze stap. Twee clusters, met onder meer landbouw en cohesiemiddelen, zijn nog niet geopend (Raad). Zolang regeringen de voorgestelde wijziging van de stemregels niet aannemen, moet elke hoofdstad opnieuw instemmen met het openen ervan, ook Boedapest.