Usmanov geeft EU zeven dagen respijt

De EU-sanctielijst met Russische personen zou op 15 september om middernacht aflopen. Nadat EU-ambassadeurs er tijdens ochtendoverleg niet uitkwamen, bereikten zij 's middags een politiek akkoord over een verlenging met zeven dagen. Daardoor blijven alle namen tot 22 september op de lijst staan (Interfax-Ukraine, European Pravda). De tijdelijke oplossing voorkomt dus dat de sancties meteen vervallen, maar neemt het onderliggende conflict niet weg. Volgens diplomaten weigeren Frankrijk en Slowakije in te stemmen met de gebruikelijke verlenging zolang de Raad, waarin de lidstaten bindende EU-besluiten nemen, de Russische miljardair Alisher Usmanov niet van de lijst schrapt (Politico).

De ambassadeurs kunnen een tekst politiek goedkeuren, maar de Raad moet die nog formeel aannemen. Ierland, dat zes maanden lang het roulerende voorzitterschap van de Raad bekleedt, bemiddelde over het compromis. Het voorzitterschap kan Frankrijk of Slowakije echter niet overrulen (Council of the EU).

Waarom twee regeringen de verlenging voor iedereen kunnen blokkeren

Voor verlenging van het sanctieregime is unanimiteit nodig. Iedere regering beschikt daardoor over een vetorecht. Slowakije kon de verlenging juridisch gezien al in zijn eentje tegenhouden; de Franse interventie veranderde die rekensom niet. Politiek veranderde er wel iets: een afzonderlijke dwarsligger laat zich gemakkelijker isoleren dan een land dat steun krijgt van een grote lidstaat.

Frankrijk stemde in met het tijdelijke uitstel, maar koppelt een langere verlenging volgens diplomaten nog altijd aan de verwijdering van Usmanov. De Franse delegatie zei tegen de andere ambassadeurs: "We worden geconfronteerd met een specifiek nationaal veiligheidsprobleem en willen positief reageren op internationale partners die ons over de heer Usmanov hebben benaderd." Verdere uitleg bleef uit. Geen enkele bij naam genoemde Franse bewindspersoon heeft de eis publiekelijk voor zijn rekening genomen. Het ministerie van Buitenlandse Zaken wilde overigens geen commentaar geven (Euronews).

Slowakije wil zowel Usmanov als diens medeoligarch Mikhail Fridman van de lijst laten halen. Ook verzet Bratislava zich tegen het voorstel om de verlengingscyclus te verruimen van zes naar twaalf maanden (Euronews). In maart stelde Slowakije een vergelijkbare eis, om die op het laatste moment toch te laten vallen (LRT).

Het spoor naar Azerbeidzjan

De concreetste verklaring voor de Franse opstelling voert naar Azerbeidzjan. Volgens EUobserver heeft Azerbeidzjan gelobbyd voor Usmanov. Tegelijkertijd houdt het land de Franse staatsburger Martin Ryan vast op verdenking van spionage, terwijl Frankrijk hem terug probeert te krijgen. Diplomaten opperden daarom dat Parijs sanctieverlichting wil ruilen tegen de vrijlating van een gevangene. Vooralsnog is dat slechts een onderzoeksspoor: geen Frans, Azerbeidzjaans of Europees document bevestigt het bestaan van zo'n afspraak.

Het Gerecht van de EU verwierp in februari 2024 Usmanovs beroep tegen zijn plaatsing op de sanctielijst. Daarmee bleef zijn kwalificatie overeind als prominente zakenman in sectoren die de Russische staat aanzienlijke inkomsten opleveren (General Court). Uit die uitspraak volgt voor Frankrijk geen juridische reden om zijn schrapping te verlangen. Parijs stelt een politieke eis en voert geen rechterlijk bevel uit.

Wat er op 22 september wegvalt

Blijft een akkoord voor de deadline uit, dan lopen de juridische gevolgen uiteen. Het inreisverbod berust op een buitenlandpolitiek besluit met een vaste einddatum (Decision 2014/145/CFSP) en zou dus vervallen. De bevriezing van tegoeden is geregeld in een afzonderlijke verordening (Regulation 269/2014), die geen vergelijkbare vervalbepaling bevat en in alle lidstaten rechtstreeks bindend blijft. Zonder akkoord verdwijnt het inreisverbod, maar blijft de tegoedenbevriezing van kracht totdat de Raad de verordening intrekt of een rechter ingrijpt.

Griekenland paste in juli dezelfde tactiek toe. Athene hield zijn instemming met een EU-sanctiepakket tegen totdat de andere regeringen een uitzondering aanvaardden voor aan Griekenland verbonden rederijen die Russisch lng vervoeren (Al Jazeera). Het mechanisme is hetzelfde: door unanimiteit kan een afgebakend nationaal belang worden omgezet in onderhandelingsmacht over beleid voor de hele EU. Die hefboom wordt nu niet meer alleen gebruikt om uitzonderingen op sectorale sancties af te dwingen, maar ook bij de routinematige verlenging van sancties tegen individuele personen.

De verlenging met zeven dagen laat zien dat alle lidstaten continuïteit verkiezen boven een plotseling juridisch gat. Stabiliteit bewijst zij niet. Frankrijk maakt de voortzetting van de sanctielijst volgens diplomaten immers afhankelijk van Usmanovs verwijdering, maar weigert publiekelijk te zeggen welk veiligheidsbelang daarmee is gemoeid. Op 22 september zitten dezelfde partijen opnieuw tegenover elkaar, met dezelfde machtsmiddelen en minder tijd.