Zelenskyy wijst EU-status van Merz af

Toen de Duitse bondskanselier Friedrich Merz voorstelde Oekraïne een nieuwe categorie van "geassocieerd lidmaatschap" in de EU te geven, wees Volodymyr Zelensky het plan direct af. Hij noemde het “oneerlijk” en hield vast aan volledig lidmaatschap. Achter die botsing zit een machtsvraag die Brussel liever technisch formuleert: toetreding van Oekraïne zou de manier waarop de EU besluiten neemt veranderen, en beide kanten weten dat.

Een status die de verdragen niet kennen

In zijn brief van 18 mei aan EU-leiders stelt Merz iets voor waarvoor de EU-verdragen nu geen plaats bieden. "Geassocieerd lidmaatschap" komt in het Verdrag betreffende de Europese Unie niet voor.

Oekraïne zou een zetel met stemrecht krijgen in de Europese Raad, waar staatshoofden en regeringsleiders de politieke koers bepalen, en in de Raad van de EU, waar ministers over wetgeving onderhandelen. Verschillende media hebben dat teruggebracht tot een constructie zonder stemrecht, maar in de brief van Merz staat deelname mét stem (Reuters, DGAP). Daarnaast zou Oekraïne een Europees commissaris zonder portefeuille krijgen en geassocieerde leden in het Europees Parlement, beide met beperkte invloed.

Merz wil ook artikel 42.7 uitbreiden, de wederzijdse bijstandsclausule die EU-lidstaten verplicht elkaar te helpen bij een aanval. Volgens hem is daarvoor geen verdragswijziging nodig, maar alleen "een sterk politiek akkoord". Brusselse diplomaten zien dat anders. "Ik zie niet hoe dit juridisch zou kunnen werken. Je zou de verdragen moeten wijzigen", zei een van hen tegen Euronews. De Europese Commissie heeft zich niet willen uitspreken en schuift de kwestie door naar de regeringsleiders (Ukrainska Pravda).

Waarom volledig lidmaatschap Parijs en Berlijn nerveus maakt

Volledig Oekraïens EU-lidmaatschap zou de besluitvorming in de Unie verschuiven. Met ongeveer 44 miljoen inwoners zou Oekraïne de vijfde lidstaat worden. Bij besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid, waarvoor 55% van de landen nodig is die samen 65% van de EU-bevolking vertegenwoordigen, zou het Oekraïense gewicht de machtsbalans naar het oosten trekken. Volgens een analyse van DGAP hebben Duitsland en Frankrijk hun uitbreidingsstrategie niet op elkaar afgestemd, terwijl Oekraïense toetreding het Frans-Duitse blok minder goed in staat zou stellen uitkomsten te sturen.

Het voorstel van Merz zou een deel van die verschuiving meteen leveren: een stemgerechtigde zetel in de Raad, maar zonder toegang tot de EU-begroting, landbouwsubsidies of structuurfondsen. Een interne analyse van de Raad, aangehaald door de Financial Times, schatte dat volledig lidmaatschap Frankrijk voor het eerst nettobetaler aan het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid zou maken (Poland Watch).

In Frankrijk is de publieke steun voor uitbreiding overigens het zwakst van Europa. Macron vroeg de Commissie om een "precieze kalender" voor Oekraïense toetreding, maar verbond daar geen harde toezegging aan (Le Monde).

De troostprijs die Zelensky niet aanneemt

Merz heeft zijn voorstel gekoppeld aan vredesdiplomatie. In zijn brief staat dat het "zal helpen de lopende vredesgesprekken te vergemakkelijken". In april suggereerde hij dat Zelensky de Oekraïners kon vertellen: "Ik heb voor jullie de weg naar Europa geopend." Het aanbod is daarmee bedoeld als compensatie: een Europees anker dat territoriale concessies in een eventueel vredesakkoord verkoopbaarder moet maken.

Zelensky ziet de valkuil. Ook met stemrecht in de Raad zou geassocieerd lidmaatschap Oekraïne buiten de EU-begroting en de landbouwsubsidies houden. Bovendien mist het de juridische bestendigheid van verdragsgebonden lidmaatschap. Nu Viktor Orbán na de verkiezingen van april in Hongarije niet meer aan de macht is, is de belangrijkste vetodreiging tegen Oekraïense toetreding verdwenen. Waarom zou Kyiv een tussenstatus accepteren als de route naar volledig lidmaatschap mogelijk juist vrijer wordt?

Voor Polen is artikel 42.7 de echte prijs: een Europese veiligheidsgarantie die minder afhankelijk is van een onbetrouwbaar NAVO-schild, zoals Poolse analisten stellen. Poolse boeren vrezen tegelijk de concurrentie van de Oekraïense landbouw. De Slowaakse premier Robert Fico wees het idee ronduit af: "Of we laten iemand toe tot de EU, of niet". Dat zei hij enkele weken nadat hij Zelensky nog volledige steun voor Oekraïnes EU-pad had beloofd.

Op de formele agenda van de Europese Raad in juni staat uitbreiding niet. Het hervormingspakket waarmee de Commissie moet uitleggen hoe een EU met meer dan dertig lidstaten daadwerkelijk functioneert, is na herhaald uitstel nog altijd niet gepubliceerd. De Ierse minister van Buitenlandse Zaken waarschuwde dat geassocieerd lidmaatschap Oekraïne "in het ongewisse dreigt te laten".

Zelensky’s weigering is een gok dat Europa Oekraïne binnen de instellingen harder nodig heeft dan Oekraïne een vervangende status erbuiten. Als geassocieerd lidmaatschap voor Europese hoofdsteden comfortabel genoeg blijkt, neemt de druk af om volledige toetreding af te ronden. Voor Kyiv is juist dat comfort het probleem.