Bulharsko hrozí vetem 21. balíku sankcí proti Rusku

V EU se rýsuje 21. balík sankcí proti Rusku. Diplomaté míří na stínovou ropnou flotilu, ruské banky a Ruskou pravoslavnou církev (Hromadske, S&P Global). V Sofii se mezitím vede spor o to, zda má Bulharsko část balíku blokovat kvůli ochraně patriarchy Kirilla a zájmů spojených s Lukoilem. Záleží na tom proto, že námitka jedné země může zdržet sankce pro celou sedmadvacítku.

Tuto slabinu do systému vložily samy unijní smlouvy.

Jak jedna vláda zastaví ostatní

Sankce EU spadají do společné zahraniční a bezpečnostní politiky, tedy do oblasti, v níž si členské státy ponechaly zahraniční politiku pod národní kontrolou a nepředaly ji Bruselu. Článek 31 Smlouvy o Evropské unii stanoví jako výchozí pravidlo jednomyslnost. Souhlasit musí každá vláda, jinak rozhodnutí neprojde (vysvětlení Rady EU k sankcím).

Postup má dva kroky. Nejprve se vlády dohodnou na politickém rozhodnutí, které určí, kdo bude sankcionován a proč, podle článku 29 Smlouvy o EU. Teprve poté následuje samostatné nařízení podle článku 215 Smlouvy o fungování EU, které politickou dohodu promění v závazná hospodářská omezení pro banky a firmy na jednotném trhu (Verfassungsblog). Veto leží v prvním kroku. Pokud jedna metropole politické rozhodnutí odmítne, ekonomický mechanismus se vůbec nespustí. Zbylých 26 států nemůže přehlasovat toho, kdo blokuje, jako je to možné u většiny pravidel vnitřního trhu.

Vláda s úzkým, ale silným domácím zájmem tak může ostatní postavit před jednoduchou volbu: buď její námitku přijmou, nebo celý balík padne.

Maďarsko ukázalo, že to funguje

Budapešť tuto taktiku předvedla v roce 2022. Maďarsko požadovalo, aby byl ruský pravoslavný patriarcha Kirill vyškrtnut ze šestého sankčního balíku EU. Unie ustoupila a Kirilla ze seznamu odstranila, aby zachránila širší dohodu (Reuters, Politico). Maďarsko nemuselo nikoho přesvědčit, že si Kirill zaslouží ochranu. Stačilo zvýšit cenu za ponechání jeho jména na seznamu nad cenu za jeho vyškrtnutí.

Tato lekce se přenesla dál. Bulharský prezident v roce 2023 hrozil vetem sankcí proti ruskému jadernému sektoru (Reuters). Nyní bulharští političtí aktéři usilují o změny v 21. balíku spojené s Kirillem a s Lukoilem, který provozuje největší bulharskou rafinerii v Burgasu (S&P Global). Tato rafinerie je oporou bulharského zásobování palivy, a dává tak Sofii páku, která přesahuje náboženskou symboliku.

Žádný veřejný důkaz neukazuje, že by Maďarsko současný bulharský postoj koordinovalo (stránka Rady EU k sankcím proti Rusku). Podstatnější je samotná struktura: koordinace není potřeba. Jakmile jedna vláda ukáže, že námitka proti jedinému jménu může přepsat sankční balík, každá metropole s citlivým domácím zájmem ví, jak tento nástroj použít.

Důvody se liší: energetická závislost, expozice rafinerie, náboženské vazby. Páka zůstává stejná. Maďarsko a Slovensko si při šestém balíku vyjednaly výjimky pro ropovody s argumentem, že jako vnitrozemské státy potřebují zajistit dodávky energie (šestý balík podle Rady EU). Začátkem letošního roku pak kvůli sporu s Ukrajinou zdržely 20. balík, než v dubnu svá veta stáhly (The Geopost). Není k tomu potřeba žádný blok. Páku vytváří samo pravidlo jednomyslnosti.

Co zatím není jasné

Největší nejasnost se týká formální podoby bulharského požadavku. Smluvní mechanismus i maďarský precedens jsou dobře doložené. Veřejné dokumenty Rady EU ale nepotvrzují, zda Sofie skutečně požádala o vyškrtnutí položek z návrhu přílohy 21. balíku. O bulharském politickém sporu informují domácí média; jednání v Radě zůstávají uzavřená. Zda se z toho stane skutečná blokace, nebo jen signál před závěrečným vyjednáváním, bude záviset na tom, co Sofie udělá ve chvíli, kdy diplomaté předloží konečný text.

Po dvaceti sankčních balících (stránka Rady EU k sankcím proti Rusku) vytvořila EU vůči Rusku silný ekonomický tlak. Každé další kolo ale stále prochází stejným zámkem jednomyslnosti. Ten odráží záměrnou volbu ponechat zahraniční politiku pod kontrolou států. Cena této volby se však sčítá. Pokaždé, když ostatních 26 zemí ustoupí úzké námitce, aby zachránily celý balík, další metropole vidí, že stejná taktika je k dispozici a že EU za dohodu pravděpodobně zaplatí.