Kallas získá nástroje, veta zůstávají

Když se ministři zahraničí EU sešli 1. a 2. září v irském Druids Glen na neformálním zasedání Gymnich, tedy schůzce určené k otevřené debatě bez závazných rozhodnutí, soupeřily o pozornost dva reformní návrhy (EEAS, The Journal). Oba slibují rychlejší a soudržnější zahraniční politiku. Posunout se však může hlavně reforma, která by soustředila více moci v Evropské komisi. Složitější pokus o omezení národního veta zůstává uvězněn v pravidle, které se snaží změnit.

Kallas má titul, ale ne nástroje

Šéfka unijní diplomacie Kaja Kallas má jako vysoká představitelka koordinovat vše, co EU dělá navenek. V praxi však peníze i úřední aparát pro rozvojovou pomoc, obranný průmysl, humanitární pomoc nebo sousedskou politiku leží v samostatných útvarech Evropské komise, které neřídí (Le Monde, Euronews).

Paříž a Berlín chtějí tuto mezeru zacelit. V červencových závěrech francouzsko-německé ministerské rady vyzvaly k reformě struktur pro vnější činnost EU a jako okamžik pro zahájení formální práce určily říjnovou Evropskou radu, kde hlavy států a vlád stanovují politický směr Unie (Elysée, Bundesregierung). Podle dostupných informací by se tyto nástroje přesunuly blíže ke Kallas. Cena za to je zřejmá: vysoká představitelka by zároveň pevněji spadala do řídící linie předsedkyně Komise Ursuly von der Leyen (Politico).

Evropská služba pro vnější činnost, známá jako EEAS, je hybridní aparát složený z národních diplomacií, Komise a sekretariátu Rady. Podle uvažovaného modelu by se více soustředila na strategii a vojenské mise, zatímco řízení rozpočtů a programů by ustoupilo do pozadí. EEAS by tak mohla ztratit část vlivu na peníze, personální obsazení i určování agendy, i když by její šéfka získala přístup k širšímu souboru nástrojů (EUPerspectives). Veřejný francouzsko-německý dokument zatím neexistuje. Podoba návrhu proto stojí na únicích, které se napříč médii shodují, ale detaily nejsou potvrzené.

Tato reforma se může pohnout poměrně rychle, protože nevyžaduje změnu unijních smluv. Stačilo by upravit rozhodnutí Rady z roku 2010, kterým EEAS vznikla (rozhodnutí Rady 2010/427/EU).

Problém veta zůstává zamčený

Druhá linie míří hlouběji do unijního rozhodování. Neformální dokument 11 zemí, mezi nimi Francie, Německa, Rakouska, Nizozemska, Španělska a Švédska, navrhuje kodex chování proti blokujícím vetům v zahraniční politice (ANSA, Euronews). Podle unijních smluv vyžadují rozhodnutí v zahraniční a bezpečnostní politice jednomyslnost: jedna vláda může zablokovat sankce nebo reakci na krizi, i když zbylých 26 souhlasí (článek 31 Smlouvy o EU).

Dokument vybízí ke konstruktivnímu zdržení se hlasování, tedy k postupu, při němž stát ustoupí stranou místo toho, aby rozhodnutí blokoval. Vlády by podle něj neměly držet zahraničněpolitické spisy jako rukojmí kvůli nesouvisejícím požadavkům. Zároveň vyzývá k hledání cest ke kvalifikované většině, kde rozhodnutí neprochází konsenzem, ale váženou většinou států. Unijní praxe takový únik zná: Kypr, Irsko, Rakousko i Malta už u konkrétních rozhodnutí raději ustoupily stranou, než aby je vetovaly (Euronews).

Jenže i tato úniková cesta potřebuje jednomyslnost. Země, které veto chrání, by musely souhlasit s jeho oslabením. Kodex chování je proto spíše politické přání než vymahatelné pravidlo.

Kdo platí cenu

Obě reformní linie mají jiné poražené. Změna aparátu posiluje předsedkyni Komise jako řídicí bod zahraniční politiky. Pro menší státy je to citlivé, protože vysoká představitelka dnes neodpovídá jen Komisi, ale také členským státům skrze Radu. Pokud by byla více připoutána ke Komisi, oslabil by se mezivládní kanál, přes který se hlavní města jako Tallinn nebo Dublin dostávají k rozhodnutím, jež se jich přímo týkají.

Estonsko ukazuje tento rozpor dobře. Tallinn chce rychlejší koordinaci sankcí a veřejně uvedl, že Maďarsko a Slovensko zpomalily klíčová rozhodnutí o Ukrajině (estonská vláda). Rychlost získaná přes komisařskou hierarchii má ale cenu, pokud oslabí kanál Rady, v němž mají malé státy své místo (ERR).

Reforma veta dopadá na jiné aktéry. Kypr bere své veto jako pojistku u vztahů EU s Tureckem; jeho oslabení by malý stát připravilo o nejsilnější diplomatickou páku (RIK, Kathimerini). Maďarsko veto využívá k oddalování sankčních balíků. Pro oba je současný systém ochranou, nikoli překážkou.

Ve Wicklow žádná rozhodnutí nepadla, což odpovídalo smyslu formátu Gymnich (Irish Times). Dalším testem bude říjnová Evropská rada. Větší šanci má reforma, která přeuspořádá řídicí linii zahraniční politiky, protože potřebuje rozhodnutí Rady, nikoli změnu smluv. Brusel tak může dostat přehlednější organizační schéma dřív než rychlejší způsob rozhodování.