Pět států chce návratová centra

Dánsko, Německo, Rakousko, Nizozemsko a Řecko se 4. září sešly v Kodani, aby se dohodly na zásadách pro přesun neúspěšných žadatelů o azyl do zařízení mimo Evropu. Cíl si nastavily poměrně konkrétně: kolem přelomu roku uzavřít dohodu s partnerskou zemí a do konce roku 2027 zahájit první přesuny. Po měsících jednání, návštěv delegací a ministerských cest však žádný hostitelský stát nic nepodepsal. Kodaň posunula ministry blíže k vyjednávání o konkrétní dohodě. Sama ji ale nepřinesla.

Tři zásady, žádná smlouva

Pět ministrů podpořilo tři základní zásady: centra mají omezit nelegální migraci a nebezpečné cesty do Evropy, být v souladu s unijním i mezinárodním právem včetně lidských práv a vznikat jako oboustranně výhodná partnerství se zeměmi mimo EU (SN, Kleine Zeitung). Nizozemský ministr Bart van den Brink mluvil o otevřených zařízeních, kde by lidé mohli pracovat, nikoli o detenčních centrech. Rakouský ministr vnitra Gerhard Karner skupinu označil za „die Umsetzer“, tedy ty, kdo věci uvádějí do praxe, a tlačil na to, aby do konce roku vznikla dohoda alespoň s jednou partnerskou zemí (Heute). Karnerův štítek zatím odvádí víc práce než samotná dohoda.

Na tiskové konferenci nezaznělo jméno žádné hostitelské země. Veřejně se pátrání zúžilo na spekulace a následná dementi. Rwandský ministr zahraničí agentuře AFP potvrdil, že evropští zástupci zemi koncem srpna navštívili a že jednání pokračují, neuvedl však žádné detaily ani časový plán (Euractiv). Uganda, o níž se dříve psalo jako o jednom z hlavních kandidátů, zřejmě vypadla ze hry: nizozemské ministerstvo zahraničí uvedlo, že spolupráce s Kampalou byla zmrazena po represích souvisejících s volbami (n-tv). Ani jedna země se veřejně k ničemu nezavázala.

Právo nechává klíčové otázky otevřené

Nejtěžší otázka zní, kdo po přesunu za člověka právně odpovídá. Pětice států ji odsunula do nejméně průhledné části celého procesu: do budoucích bilaterálních dohod, které zatím nikdo neviděl.

Vlády se snaží využít právní cestu, která zatím existuje jen částečně. Evropský parlament 17. června schválil nové unijní nařízení o návratech poměrem 418 hlasů ku 218. Nová pravidla nahrazují starší rámec a výslovně umožňují přesun odmítnutých migrantů do center ve třetích zemích (European Parliament). Nezletilí bez doprovodu jsou z tohoto režimu vyňati. Rodiny s dětmi nikoli, což kritizovala Evropská rada pro uprchlíky a exulanty; připomněla, že původní návrh Komise vyjímal i je (ECRE).

Nařízení ještě čeká na formální přijetí Radou, tedy členskými státy, a na zveřejnění. I po vstupu v platnost bude vyžadovat, aby hostitelské země dodržovaly lidská práva a zásadu non-refoulement, podle níž nelze nikoho poslat do země, kde mu hrozí pronásledování nebo mučení. Text ale neurčuje, kdo bude dodržování těchto podmínek posuzovat ani podle jakých kritérií (EU Law Analysis). Komisař Rady Evropy pro lidská práva varoval, že přesuny musí provázet povinné hodnocení rizik, závazný právní základ, účinné opravné prostředky, limity pro detenci a nezávislé sledování v každé fázi (Council of Europe).

Německý institut SWP tvrdí, že právní odpovědnost musí nést vysílající stát až do chvíle, kdy se u každého jednotlivce ověří udržitelné řešení, nikoli jen do chvíle, kdy je zařízení jako celek označeno za vyhovující (SWP). Kodaňské zásady o tom mlčí. Odpověď mají přinést až bilaterální dohody.

Koalice s odpůrci a dohledem, který zatím neexistuje

Za návratem do třetích zemí stojí část evropských lídrů: červnovou deklaraci podporující taková řešení podepsalo 19 hlav států EU (Euronews). Francie a Španělsko se proti němu ale stavějí otevřeně. Emmanuel Macron řekl, že nikdy neviděl, aby podobné centrum fungovalo, a že bude bránit financování center v Africe z rozpočtu EU. Španělský premiér Pedro Sánchez označil koncept slovem „trampantojo“, tedy za klamnou iluzi (Le Monde). Evropská komise novinářům 13. srpna sdělila, že se jednání neúčastní a že neví o konkrétním návrhu centra v žádné určité zemi (European Commission).

Řetězec odpovědnosti je zatím rozdělený. Pět vlád může samostatně vyjednávat bilaterální dohody, Rada musí dokončit unijní nařízení, soudy mohou přezkoumávat jednotlivé přesuny a kontrolní organizace nelze vydávat za dozor, dokud s takovou rolí samy nesouhlasí. Právě zde se ukazuje slabé místo celé konstrukce. Dánský ministr Morten Bødskov uvedl, že na centra budou dohlížet Mezinárodní organizace pro migraci a Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. UNHCR agentuře AP sdělil, že podrobnosti nedostal. IOM uvedla, že žádné rozhodnutí nepadlo a jednání zůstávají průzkumná (WCAX/AP). Ministři tak slibují dohled, který příslušné organizace podle vlastních slov ještě nepřijaly.

Kodaň přinesla harmonogram a zásady, s nimiž se v obecné rovině polemizuje obtížně. Nepřinesla ale to, na čem bude celý plán stát: zemi ochotnou podepsat smlouvu, odpovědnostní rámec schopný obstát před soudem a důkaz, že přesun lidí do třetí země povede k většímu počtu návratů, nikoli jen k méně viditelnému čekání. Dokud „ti, kdo uvádějí věci do praxe“, nejmenují konkrétní zemi a nezveřejní podmínky, uvádějí do praxe hlavně myšlenku.