Bulgarien truer EU's 21. Ruslandssanktioner med veto

EU's 21. sanktionspakke mod Rusland er ved at tage form. Diplomaterne ser blandt andet på skyggeflåden af olietankere, russiske banker og den russisk-ortodokse kirke (Hromadske, S&P Global). I Sofia strides bulgarske politikere om, hvorvidt landet skal blokere dele af pakken for at beskytte patriark Kirill og interesser knyttet til Lukoil. Det er ikke kun bulgarsk indenrigspolitik. I EU kan ét lands nej holde sanktioner tilbage for alle 27.

Den sårbarhed ligger i traktaterne.

Sådan stopper én regering resten

EU-sanktioner hører under den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvor medlemslandene har beholdt kontrollen med udenrigspolitikken i stedet for at overlade den til Bruxelles. Artikel 31 i traktaten om Den Europæiske Union gør enstemmighed til udgangspunktet. Alle regeringer skal sige ja, ellers falder beslutningen (Rådets forklaring om sanktioner).

Processen har to led. Først vedtager regeringerne en politisk beslutning om, hvem der skal sanktioneres og hvorfor, efter artikel 29 i EU-traktaten. Derefter omsættes beslutningen til en forordning efter artikel 215 i traktaten om EU's funktionsmåde, så bankerne og virksomhederne i det indre marked får bindende regler at rette sig efter (Verfassungsblog). Vetoretten ligger i første led. Hvis én hovedstad afviser den politiske beslutning, kommer den økonomiske maskine ikke i gang. De øvrige 26 kan ikke stemme modstanderen ned, sådan som de kan på det meste lovgivning om det indre marked.

En regering med en snæver, men vigtig hjemlig interesse kan derfor tvinge resten til et valg: Giv efter, eller mist hele pakken.

Ungarn viste, at metoden virker

Budapest demonstrerede teknikken i 2022. Ungarn krævede, at den russisk-ortodokse patriark Kirill blev fjernet fra EU's sjette sanktionspakke. EU gav efter og fjernede ham for at redde den bredere aftale (Reuters, Politico). Ungarn behøvede ikke overbevise de andre om, at Kirill fortjente beskyttelse. Landet skulle blot gøre prisen for at beholde hans navn på listen højere end prisen for at fjerne det.

Den lære er ikke gået tabt. Bulgariens præsident truede i 2023 med at nedlægge veto mod sanktioner mod den russiske atomsektor (Reuters). Nu forsøger bulgarske aktører at få elementer fjernet fra den 21. pakke, dels med forbindelse til Kirill, dels til Lukoil, som driver Bulgariens største raffinaderi i Burgas (S&P Global). Raffinaderiet er centralt for Bulgariens brændstofforsyning, og det giver Sofia en løftestang, der rækker længere end religiøs symbolpolitik.

Der er ingen offentlig dokumentation for, at Ungarn koordinerer Bulgariens aktuelle linje (Rådets side om Ruslandssanktioner). Pointen er netop, at koordinering ikke er nødvendig. Når én regering har vist, at en indsigelse mod et enkelt navn kan ændre en sanktionspakke, forstår alle hovedstæder med en hjemlig øm tå, hvordan redskabet bruges.

Begrundelserne varierer: energiafhængighed, raffinaderier, religiøse bånd. Magten kommer samme sted fra. Ungarn og Slovakiet sikrede sig undtagelser for rørledningsolie i den sjette pakke med henvisning til forsyningssikkerhed for indlandsstater (Rådets sjette pakke). De forsinkede også den 20. pakke tidligere i år på grund af en konflikt med Ukraine, før de ophævede deres vetoer i april (The Geopost). Der behøver ikke være en blok. Enstemmighedsreglen leverer pressionsmidlet i sig selv.

Det ved vi stadig ikke

Det største hul er den formelle status for Bulgariens krav. Traktatmekanikken og den ungarske præcedens er velkendte. Men intet offentligt rådsdokument bekræfter, om Sofia formelt har krævet navne eller punkter fjernet fra udkastet til den 21. pakkes bilag. Den bulgarske politiske konflikt er omtalt i nationale medier, mens forhandlingerne i Rådet foregår bag lukkede døre. Om sagen bliver en reel blokering eller blot et signal før slutforhandlingen, afhænger af, hvad Sofia gør, når diplomaterne får den endelige tekst på bordet.

Efter 20 sanktionspakker (Rådets side om Ruslandssanktioner) har EU opbygget et betydeligt økonomisk pres mod Rusland. Hver ny runde skal stadig gennem den samme enstemmighedslås. Det afspejler et bevidst traktatvalg om at holde udenrigspolitikken under national kontrol. Men prisen vokser. Hver gang de øvrige 26 bøjer sig for en smal indsigelse for at redde en pakke, lærer den næste hovedstad, at taktikken findes, og at EU sandsynligvis betaler for kompromiset frem for at lade aftalen falde.