EU udpeger Cypern-udsending uden mandat

EU-Kommissionen er på vej til at udpege en særlig repræsentant for Cypern-processen og placerer dermed en Bruxelles-figur i et forløb, som formelt ledes af FN. Cyperns præsident, Nikos Christodoulides, bekræftede i juni, at navne var blevet drøftet med Kommissionens formand, Ursula von der Leyen (Kathimerini Cyprus). Men der er ikke offentliggjort nogen rådsbeslutning, kommissionsbeslutning eller kommissorium, som forklarer, hvad personen faktisk må gøre. Afstanden mellem udmelding og myndighed er det væsentlige.

Kommissionen kan ikke forhandle, men intet fungerer uden den

FN’s generalsekretær mægler mellem de to cypriotiske samfund og de tre garantimagter: Grækenland, Tyrkiet og Storbritannien (UN Good Offices Mission). Kommissionen kan ikke forhandle territorium, tilbagetrækning af tropper eller magtdeling. Det ligger hos parterne og FN.

Kommissionens betydning er mere praktisk. Da Cypern blev medlem af EU, suspenderede protokol nr. 10 EU-retten i de områder, hvor Republikken Cypern ikke udøver effektiv kontrol. EU’s regler om fri bevægelighed, told, statsstøtte og grænseordninger gælder derfor ganske enkelt ikke i nord.

Hvis der en dag lander en aftale, skal de regler slås til igen. Det kræver et juridisk forslag fra Kommissionen og en enstemmig beslutning i Rådet, hvor medlemslandenes regeringer træffer afgørelse. Hver regering har veto. Det har udsendingen ikke.

Kommissionen er allerede til stede i praksis. Ifølge Politis har EU siden 2006 afsat mere end 760 mio. euro i tilskud, teknisk bistand og stipendier til det tyrkisk-cypriotiske samfund for at forberede en genforening, uden at det indebærer anerkendelse (Aid Regulation). En udsending kan koble en reel implementeringspakke på FN-diplomatiet. Bruxelles kan fjerne tekniske hindringer. Den politiske konstruktion kan ikke opløses ved forordning.

Presset ligger hos regeringerne, ikke hos udsendingen

Athen og Nicosia ønsker, at udsendingen skal tjene et bestemt formål: at koble Cypern-spørgsmålet til de konkrete EU-fordele, Tyrkiet søger. En opgradering af toldunionen, visumliberalisering og bevægelse i en fastfrossen optagelsesproces er gevinster, Ankara gerne vil have, men som en kommissionsudsending ikke kan levere. De kræver, at EU-landene i fællesskab beslutter at holde dem tilbage, indtil Tyrkiet bevæger sig på Cypern (CNA, Protothema). Christodoulides beskriver linjen som "gradvis, proportional og reversibel": fremskridt mellem EU og Tyrkiet skal følges af fremskridt på Cypern.

Den 8. juli pressede von der Leyen og Det Europæiske Råds formand, António Costa, Tyrkiets præsident, Recep Tayyip Erdoğan, i Ankara og koblede ny energi i EU-Tyrkiet-forholdet til fornyede forsøg på en løsning på Cypern (Fakti, Kathimerini Cyprus). To dage senere præciserede de, at Bruxelles vil støtte, ikke erstatte, FN-processen.

Problemet er, at EU-landene ikke har samme appetit på at gøre Cypern til adgangsbillet for forholdet til Tyrkiet. Tyskland ser Tyrkiet som en uundværlig NATO-partner på den sydøstlige flanke med betydning for sikkerheden i Sortehavet og for forsvarsindustrielt samarbejde (SWP, Tagesschau). Berlin støtter forbindelsen mellem FN og EU, men offentlige udmeldinger peger på, at den tyske regering ser Tyrkiet-sporet som for bredt til at blive låst af ét spørgsmål. Italiens regnestykke ligner: migration, Libyen, energi og stabilitet i Middelhavet trækker Rom i retning af at holde flere kanaler til Ankara åbne (Formiche).

De citerede landepositioner peger på, at Grækenland og Cypern står ret alene med ønsket om at gøre øen til den centrale betingelse for EU’s forhold til Tyrkiet. Dermed lander udsendingen i en velkendt kommissionsrolle: teknisk nødvendig, men politisk afhængig af hovedstæder, som har andre prioriteter.

Det manglende mandat

Udsendingen kan hjælpe med at gennemføre en aftale. Udsendingen kan ikke tvinge regeringerne til at bruge Tyrkiet-sporet som pressionsmiddel. Udnævnelsen bekræfter Kommissionens nødvendige rolle som juridisk maskinrum for en fremtidig løsning: Uden Bruxelles forbliver protokol nr. 10 frosset, og ingen fredsaftale kan fungere inden for EU-retten. Det, udnævnelsen ikke bekræfter, er, at EU-landene vil skrive betingelser ind i konkrete rådsbeslutninger. Det er først dér, en teknokratisk udsending bliver til politisk pres, og mandatet til at forsøge det er ikke offentliggjort.