EU-magt samles, vetoet består

Da EU’s udenrigsministre mødtes i Druids Glen i Wicklow 1.-2. september til det halvårlige Gymnich-møde, EU’s uformelle udenrigspolitiske samling uden bindende beslutninger, lå to reformspor på bordet (EEAS, The Journal). Begge handler om at gøre EU’s udenrigspolitik hurtigere og mere samlet. Men kun det ene spor kan realistisk flytte sig hurtigt: en ombygning af maskinrummet, som vil samle mere magt i EU-Kommissionen. Det andet, et opgør med det nationale veto, bliver bremset af netop den regel, det forsøger at ændre.

Kallas har titlen, men ikke værktøjerne

EU’s udenrigschef, den højtstående repræsentant Kaja Kallas, skal i princippet samordne alt det, EU foretager sig udadtil. I praksis ligger penge, personale og programmer for udviklingsbistand, forsvarsindustri, humanitær bistand og naboskabspolitik i særskilte dele af Kommissionen, som hun ikke styrer (Le Monde, Euronews).

Frankrig og Tyskland vil ændre den konstruktion. I konklusionerne fra deres fælles ministerråd i juli pegede Paris og Berlin på en reform af EU’s eksterne strukturer med Det Europæiske Råd i oktober som tidspunktet, hvor stats- og regeringscheferne kan sætte et formelt arbejde i gang (Elysée, Bundesregierung). Ifølge de lækkede beskrivelser skal flere af instrumenterne flyttes tættere på Kallas. Prisen er, at hun samtidig vil blive placeret tydeligere under kommissionsformand Ursula von der Leyens ledelseslinje (Politico).

EU’s udenrigstjeneste, EEAS, er i dag en blandingsinstitution med folk fra medlemslandenes udenrigstjenester, Kommissionen og Rådets sekretariat. Den ventes i den model at blive skubbet mere over mod strategi og militære missioner og længere væk fra budgetter og programmer. Det kan betyde, at EEAS mister greb om penge, udnævnelser og dagsorden, selv om chefen formelt får adgang til flere redskaber (EUPerspectives). Der ligger endnu ikke et offentligt fransk-tysk papir. Modellen er derfor fortsat baseret på læk, som flere medier beskriver nogenlunde ens, men uden bekræftede detaljer.

Netop den reform kan rykke relativt hurtigt, fordi den kræver en ændring af Rådets afgørelse fra 2010, som oprettede EEAS, og ikke en traktatændring (Council Decision 2010/427/EU).

Vetoproblemet forbliver låst

Det andet spor går dybere. Et non-paper fra 11 lande, heriblandt Frankrig, Tyskland, Østrig, Nederlandene, Spanien og Sverige, foreslår et adfærdskodeks mod blokerende vetoer i udenrigspolitikken (ANSA, Euronews). Efter EU-traktaterne kræver udenrigs- og sikkerhedspolitik enstemmighed. Én regering kan dermed blokere sanktioner eller krisereaktioner, selv om de øvrige 26 er enige (Article 31 TEU).

Papiret opfordrer til mere brug af konstruktiv afståelse, hvor et land lader en beslutning gå igennem uden selv at stemme for. Det beder regeringerne om ikke at tage udenrigspolitiske sager som gidsel for krav på helt andre områder. Og det lægger op til at undersøge veje mod kvalificeret flertal, hvor beslutninger vedtages med vægtet flertal i stedet for fuld enighed. EU har allerede erfaring med den slags manøvrer: Cypern, Irland, Østrig og Malta har i konkrete sager valgt at træde til side frem for at nedlægge veto (Euronews).

Problemet er, at nødudgangen også kræver enstemmighed. De lande, som beskyttes af vetoet, skal selv acceptere at svække det. Derfor bliver adfærdskodekset mere politisk hensigtserklæring end håndhævelig regel.

Hvem betaler

De to reformspor rammer forskellige interesser. Maskinreformen styrker Kommissionens formandskab som udenrigspolitisk kommandopunkt. For mindre medlemslande er det ikke en teknisk detalje. Den højtstående repræsentant står i dag med ét ben i Rådet, hvor medlemslandene sidder, og ét i Kommissionen. Hvis udenrigschefen bindes tættere til Kommissionens hierarki, svækkes den mellemstatslige kanal, som hovedstæder som Tallinn og Dublin bruger til at holde sig tæt på beslutninger, der rammer dem direkte.

Estland viser dilemmaet. Tallinn ønsker hurtigere koordinering af sanktioner og har offentligt sagt, at Ungarn og Slovakiet har forsinket centrale beslutninger om Ukraine (Estonian Government). Men hurtighed gennem Kommissionens kommandovej koster noget, hvis den samtidig reducerer Rådets rolle, hvor små lande har en fast plads ved bordet (ERR).

Vetosporet har andre tabere. Cypern ser sit veto som en forsikring i sager om EU og Tyrkiet. En svækkelse vil fjerne et lille lands stærkeste diplomatiske håndtag (RIK, Kathimerini). Ungarn har brugt vetoet til at forsinke sanktionspakker. For begge lande er systemet en beskyttelse, ikke bare en blokering.

Wicklow gav ingen beslutninger, og det var pointen med mødeformen (Irish Times). Næste prøve kommer på Det Europæiske Råd i oktober. Den reform, der mest sandsynligt rykker, er ombygningen af kommandovejen, fordi den kræver en rådsafgørelse og ikke en traktatændring. Bruxelles kan få et pænere organisationsdiagram længe før EU får en hurtigere måde at træffe udenrigspolitiske beslutninger på.