Europa uden mandat i Abu Dhabi

Ukraine og Rusland ventes at forhandle i Abu Dhabi den 10. og 11. november med USA som mægler (Reuters). Rådgivere fra Frankrig, Tyskland, Storbritannien, Italien, EU-institutionerne og NATO er også rejst dertil (POLITICO). Ved separate møder kan de argumentere for bestemte vilkår. Men de kan hverken love europæiske soldater eller ændringer i EU's sanktioner, som en aftale vil afhænge af. Den slags beslutninger træffer regeringerne hjemme.

To spor, men kun ét med Moskva

Det planlagte format er trepartsforhandlinger: Ukraine, Rusland og USA forhandler sammen. Rustem Umerov leder Ukraines hold, mens Washington sender udsendingene Steve Witkoff og Jared Kushner (Interfax-Ukraine). Den russiske delegation ledes af præsidentrådgiver Vladimir Medinsky (Reuters). Tidligt den 10. november var der hverken offentliggjort et starttidspunkt eller bekræftet en forhandlingsrunde (AP).

Europæerne arbejder ad et separat spor. Kushner sagde, at han og Witkoff ville mødes med partnere fra Ukraine, EU, NATO, Tyskland, Frankrig, Storbritannien og Italien før trepartsforhandlingerne (Kushner). Umerov har beskrevet tilsvarende koordinationsmøder på ukrainsk side. I praksis orienterer europæerne Ukraine og USA hver for sig og forsøger at påvirke dem. De to tager derefter deres positioner med ind til forhandlingerne med Rusland.

Frankrig lovede i weekenden, at europæerne ville deltage, og de er til stede (To Brief). De nationale sikkerhedsrådgivere fra de fire hovedstæder er rejst til Abu Dhabi. Det samme er de nærmeste rådgivere for EU-Kommissionens formand Ursula von der Leyen og António Costa, der leder Det Europæiske Råd, hvor EU-landenes stats- og regeringschefer mødes (Euronews). Berlin har bekræftet, at landets rådgiver rejser med, mens de fleste øvrige navne alene er omtalt i pressen (DW). Der er ikke offentliggjort oplysninger, som viser, at nogen af dem får adgang til, kan redigere eller godkende teksten, der sendes til Moskva.

Kreml siger, at det foretrækker den ordning. Talsmand Dmitrij Peskov mener, at europæerne allerede har deres egne kanaler til Kyiv og Washington og kan få betydning senere, i bredere forhandlinger om Europas sikkerhed. Præsidentrådgiver Yuri Ushakov talte mere direkte om at holde dem ude, mens Kushner har argumenteret for, at en holdbar aftale på sigt kræver direkte samtaler mellem Rusland og Europa (France 24).

Ingen har mandat til at tale på Unionens vegne

Europas egen udfordring går dybere end Moskvas indvendinger. Den 5. november bad Italiens premierminister Giorgia Meloni Costa om at rejse et spørgsmål over for EU-landenes ledere: Hvem skal repræsentere Unionen, og med hvilken myndighed? Hun sagde, at hun ikke bad om en plads til Italien (ANSA). Costa gik med til at drøfte spørgsmålet på EU-ledernes uformelle møde i Dublin den 13. november, men udpegede ingen udsending (Irish presidency).

Indtil da taler hver rådgiver i Abu Dhabi for én hovedstad eller ét EU-kontor. Selv en navngiven EU-udsending ville have begrænset råderum. En udsending kunne argumentere for vilkår med én stemme, men kunne ikke alene forpligte medlemslandene til at sende soldater eller ophæve sanktioner, der kræver samtlige medlemsregeringers enighed.

Beslutningerne træffes hjemme

Udsendelse af soldater viser tydeligst grænsen for mandatet. Frankrig og Storbritannien står i spidsen for Multinational Force for Ukraine, som foreløbig kun findes på papiret i form af en hensigtserklæring. Den afhænger af en våbenhvile og en anmodning fra Kyiv og fastsætter hverken et antal soldater eller en dato for udsendelse (UK government).

Alligevel er forberedelserne begyndt. Flere hundrede nederlandske militærfolk begyndte den 9. november at øve en sådan mission i Polen, men den nederlandske regering siger, at en faktisk udsendelse kræver en særskilt regeringsbeslutning (Dutch defence ministry). At øve en mission forpligter ikke en regering til at sende soldater.

Det samme gælder sanktionerne. EU-beslutninger om sanktioner kræver som regel enstemmighed, så enhver medlemsregering kan blokere dem (Council of the EU). Hvis Moskva ønsker sanktionslettelser som led i en aftale, kan ingen i Abu Dhabi love dem. Spørgsmålet skal tilbage til samtlige medlemsregeringer, og enhver af dem kan sige nej.

I Abu Dhabi bliver vilkårene formet af USA, Rusland og Ukraine. Europæiske regeringer får deres indflydelse senere, når de bliver bedt om at sende soldater eller tage stilling til sanktioner. Et nej på det tidspunkt vil blokere en aftale, som de tre parter allerede har accepteret, og koste langt mere politisk end at være med til at forme den nu. EU-landenes ledere mødes i Dublin den 13. november (Irish presidency). Inden den senere beslutning skal træffes, skylder de et svar på, hvem der taler på Unionens vegne, og med hvilken myndighed.