Spanien jagter karteller i kontrakter

Offentlige udbud efterlader et spor af data: hvem der bød, hvilken pris de tilbød, hvem der vandt, og hvem der senere dukkede op som underleverandør. Hvis mønstrene gentager sig længe nok, kan de pege på noget andet end almindelig konkurrence. Det er den idé, den spanske konkurrencemyndighed nu bygger videre på.

Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC, udvikler et AI-system ved navn Atenea, som skal gennemgå offentlige indkøbsdata for tegn på karteller og koordinerede bud (La Vanguardia). Systemet bygger på en database med omkring seks millioner kontrakter. Det skal ikke afgøre skyld, men udpege mistænkelige udbud, som menneskelige efterforskere kan gå videre med.

Hvad maskinen leder efter

Karteller i offentlige udbud er sjældent usynlige. De efterlader aftryk: virksomheder, der skiftes til at vinde; tabende bud, der ligger påfaldende højt; eller en virksomhed, der formelt taber, men bagefter får arbejde som underleverandør. OECD's vejledning om udbudskarteller har i årevis beskrevet den slags signaler. Problemet har ikke været at vide, hvad man skulle kigge efter. Problemet har været at kunne kigge overalt på én gang.

En lokal indkøber ser ét udbud. Atenea kan se gentagen adfærd på tværs af myndigheder, regioner, sektorer og år. Ifølge omtalen arbejder systemet i flere lag. Først kobler det virksomheder, der optræder under forskellige navne, for eksempel hvis samme koncern byder gennem flere datterselskaber. Derefter samler det mistænkelige mønstre: optræder de samme to virksomheder igen og igen sammen? Til sidst vurderer systemet, om et marked opfører sig anderledes, end reel konkurrence normalt ville tilsige.

Systemet beskrives som en videreudvikling af et tidligere og snævrere screeningsværktøj hos CNMC. Den nye version skal kunne bruges bredere og også fange en nyere bekymring: algoritmisk koordinering. Det er situationen, hvor virksomheders prissoftware lærer at følge konkurrenternes bevægelser uden direkte kontakt mellem mennesker, omtrent som butikker i samme gade stiltiende holder op med at underbyde hinanden.

Hvorfor Spanien har travlt

Spanien leder ikke efter et problem for at retfærdiggøre en ny teknologi. I sidste måned stadfæstede Spaniens højesteret en bøde på 13,5 mio. euro til Indra for deltagelse i et kartel om offentlige IT-serviceudbud. Adfærden strakte sig fra 2005 til 2015 (Cinco Días). Metoderne omfattede dækbud, konkurrenter der undlod at byde, og forhåndskendskab til udbudsdetaljer via interne kontakter. Indra blev tilskrevet mere end 324 mio. euro i kontrakter, der blev tildelt gennem de berørte aftaler (elDiario.es).

Det er netop den slags mønstre, en maskine kan opdage tidligere end en efterforskning, der først ender i retten efter ti år: de samme virksomheder, der optræder sammen; vindere og tabere, der bytter roller; og en tabende tilbudsgiver, der senere kommer ind ad bagdøren som underleverandør.

Ansvarlighed bliver testen

Spanien er del af en bredere europæisk bevægelse mod maskinunderstøttet håndhævelse. I Tyskland vil det foreslåede 12. ændringsforslag til konkurrenceloven åbne for systematisk screening af offentlige udbud (BBH Blog). Italiens antikorruptionsmyndighed ANAC offentliggør allerede udbudsdata, som kan bruges som råmateriale til lignende analyser (ANAC).

Det svære spørgsmål er, hvad der sker, når en algoritme er med til at afgøre, hvem myndighederne undersøger nærmere. Holland fik en hård lærestreg, da en domstol underkendte SyRI, et statsligt risikoprofileringssystem, fordi det krænkede retten til privatliv (Rechtspraak). Den hollandske reaktion blev et nationalt register, hvor 1.495 algoritmebeskrivelser fra 515 organisationer nu er offentligt tilgængelige (Algoritmeregister). Princippet er enkelt: Når en statslig algoritme påvirker, hvem der bliver gransket, skal borgerne vide, at den findes.

Forskningen giver grund til forsigtig optimisme, men ikke til teknologisk selvsikkerhed. Et CEPR-studie af svenske lægemiddelauktioner fandt mønstre, der var forenelige med koordinering, sammen med højere priser. Men den slags resultater er markedsbestemte. De beviser ikke, at universelle AI-detektorer virker i alle sektorer. Falske positiver er den centrale risiko: Specialistkontrakter tiltrækker naturligt få bydere, fælles inputomkostninger kan få priser til at bevæge sig ens, og fælles bud kan give mindre virksomheder adgang til kontrakter, de ikke kunne løfte alene.

Atenea er ifølge omtalen stadig under intern udvikling og ventes taget i brug i de kommende måneder. Der er endnu ikke offentliggjort en teknisk specifikation. CNMC har ikke fremlagt systemets arkitektur, fejlmarginer eller regler for styring og kontrol.

Systemets legitimitet vil afhænge mindre af, hvor avanceret algoritmen er, end af om dens advarsler kan anfægtes, dens logik kan revideres, og dens anbefalinger kan tilsidesættes. Spanien afprøver, om håndhævelsen kan rykkes tidligere i forløbet, så karteller opdages før en whistleblower eller en årelang retssag bringer dem frem. Med klare sikkerhedsregler kan det gavne både skatteydere og lovlydige virksomheder. Uden dem risikerer Atenea at blive en sort boks med myndighedsmagt, præcis den type uigennemsigtig algoritmisk kontrol, som europæiske domstole allerede har afvist andre steder.