EU billigt Rückkehrzentren ohne Gastland

Bei Rückführungen aus der EU schafft Brüssel nur einen Teil der Voraussetzungen: Am 1. Oktober billigten die EU-Minister eine Verordnung, die Regierungen erlaubt, Menschen ohne Aufenthaltsrecht in der EU in sogenannte Rückkehrzentren in Drittstaaten zu bringen (Rat der EU, EFE). Die Regeln für die Zentren gelten ab Inkrafttreten des Gesetzes. Doch die Regierungen, die sie am stärksten vorantreiben, haben bisher kein Abkommen mit einem aufnahmebereiten Drittstaat veröffentlicht.

Diese Lücke ist entscheidend, denn das Gesetz schafft lediglich die rechtliche Möglichkeit. Ob Menschen tatsächlich ausreisen, hängt von den nationalen Regierungen, einem Aufnahmestaat, den Gerichten und schließlich davon ab, ob das Herkunftsland die Betroffenen zurücknimmt.

Wer worüber entscheidet

Die Kette beginnt in der Hauptstadt eines Mitgliedstaats. Dessen Behörden entscheiden, dass eine Person ausreisen muss. Nach der neuen europäischen Rückkehranordnung halten sie die wesentlichen Angaben in einem gemeinsamen Formular fest, das auch andere Mitgliedstaaten einsehen können. Ob ein anderer Staat diese Entscheidung vollstreckt, bleibt ihm überlassen (Brussels Times).

Spanien wandte sich genau gegen diesen Ermessensspielraum. Madrid wollte, dass alle Schengen-Staaten die Entscheidungen der anderen vollstrecken müssen. Im Schengen-Raum können Menschen die meisten EU-Binnengrenzen ohne Passkontrollen überqueren. Spanien befürchtete deshalb, Betroffene könnten einer Abschiebung entgehen, indem sie in ein anderes Land weiterreisen. Zudem hielt Madrid die Schutzvorkehrungen für Familien in den Zentren für zu schwach. Spanien war die einzige Regierung, die gegen die Verordnung stimmte (elDiario.es). Verhindern konnte Madrid das Gesetz nicht: Es wurde mit qualifizierter Mehrheit verabschiedet, bei der die Stimmen gewichtet werden und kein einzelner Staat allein ein Veto einlegen kann.

In Rückkehrzentren dürfen nur Menschen gebracht werden, für die bereits eine Rückkehrentscheidung vorliegt. Der Aufnahmestaat muss das internationale Menschenrecht einhalten, darunter das Verbot, Menschen in Länder weiterzuschicken, in denen ihnen Verfolgung oder Folter drohen. Unbegleitete Kinder sind ausgeschlossen; für Familien mit Kindern gilt kein ebenso pauschaler Ausschluss (ECRE). Gerichte können prüfen, ob eine einzelne Überstellung diese Bedingungen erfüllt.

Das Gesetz tritt am Tag nach seiner Veröffentlichung im Amtsblatt der EU in Kraft, in dem Rechtsakte der Union offiziell bekannt gemacht werden. Die Vorschriften für Rückkehrzentren gelten von diesem Tag an. Die meisten anderen neuen Verfahren beginnen ein Jahr später (Rat der EU).

Das fehlende Aufnahmeland

Dänemark, Deutschland, die Niederlande, Österreich und Griechenland verständigten sich im September auf ein gemeinsames Modell für Rückkehrzentren. Erste Überstellungen sollen 2027 beginnen (dänisches Ministerium). Seitdem verhandeln die fünf Staaten gemeinsam mit möglichen Aufnahmeländern (To Brief).

Am Tag der Verabschiedung sagte Bundesinnenminister Alexander Dobrindt, die Bereitschaft möglicher Aufnahmestaaten müsse noch geklärt werden. Er hoffe, bis zum Jahresende eine Vereinbarung zu erreichen (Tagesschau). Der dänische Einwanderungsminister Morten Bødskov sagte, die rechtliche Grundlage sei nun geschaffen (The Copenhagen Post). Sie gilt allerdings nur für die EU-Seite. Die fünf Regierungen brauchen weiterhin ein Aufnahmeland; keine von ihnen hat ein unterzeichnetes Abkommen veröffentlicht.

Warum ein Aufnahmeland allein nicht genügt

Auch ein unterzeichnetes Abkommen würde nur eine Hürde nehmen. Forscher der SWP, eines deutschen Politikforschungsinstituts, weisen darauf hin, dass die Zustimmung eines Aufnahmestaats das Herkunftsland einer Person nicht dazu verpflichtet, Reisedokumente auszustellen oder sie zurückzunehmen (SWP). Der Aufnahmestaat erklärt sich bereit, Menschen aufzunehmen. Zurücknehmen kann sie aber nur ihr Herkunftsland.

Genau an dieser zweiten Hürde scheitert Europa bereits heute häufig. 2025 ordneten EU-Staaten die Ausreise von 491.950 Menschen an; 135.460 Menschen kehrten aus der EU in Drittstaaten zurück (Eurostat). Die Zahlen beziehen sich nicht auf dieselben Personen. Die Differenz lässt deshalb keinen Schluss darauf zu, was Rückkehrzentren zusätzlich bewirken könnten. Sie zeigt aber, dass Ausreiseanordnungen seit Langem leichter zu erlassen als durchzusetzen sind.

Aus dem Hinweis der SWP ergibt sich ein naheliegendes Risiko: Wenn ein Herkunftsland die nötigen Dokumente verweigert, könnten Rückkehrzentren Menschen festhalten, statt ihre Weiterreise zu ermöglichen. Dann würde ein ungelöster Fall lediglich außerhalb der EU fortgeführt. Ob das geschieht, hängt von Vereinbarungen mit den Herkunftsländern ab. Die neue Verordnung schafft solche Vereinbarungen nicht.

Die fünf Regierungen, die Überstellungen angekündigt haben, müssen deshalb zweierlei vorlegen: ein veröffentlichtes Abkommen mit einem Aufnahmestaat, das einer gerichtlichen Prüfung standhält, und einen Weg, Reisedokumente von den Herkunftsländern der Betroffenen zu erhalten. Die Verordnung erlaubt Rückkehrzentren, doch ihre Befürworter haben bisher kein Abkommen mit einem Aufnahmeland veröffentlicht. Der Zeitplan für Überstellungen bleibt ein politisches Ziel.