EU tauscht zwei Oligarchen gegen drei Jahre Sanktionen

Die EU-Botschafter haben sich am 22. September nach übereinstimmenden Berichten darauf verständigt, eine der russischen Sanktionslisten des Staatenbundes nicht wie bisher für sechs Monate, sondern für drei Jahre zu verlängern (EFE/Unitel, Il Foglio). Der Preis dafür wäre die Streichung der beiden Milliardäre Michail Fridman und Alischer Usmanow. Rechtlich wirksam ist bislang keine der beiden Änderungen. Sollte die Streichung vollzogen werden, hinge der weitere Verbleib von Vermögenssperren davon ab, in welchem Mitgliedstaat sich die Vermögenswerte befinden.

Was derzeit tatsächlich gilt

Die Liste erfasst Personen, denen eine Untergrabung der territorialen Integrität der Ukraine vorgeworfen wird. Sie ist eines von mehreren Sanktionsregimen der EU gegen Russland. Zwei Rechtstexte bilden ihre Grundlage: Ein außenpolitischer Beschluss legt fest, wer gelistet wird und einem Reiseverbot unterliegt (Decision 2014/145/CFSP). Eine separate Verordnung, die Verordnung 269/2014, macht die Vermögenssperren für jede Bank und jedes Unternehmen in der EU verbindlich.

Die Vereinbarung der Botschafter ändert an keinem der beiden Texte etwas. Zunächst muss der Rat, in dem die Minister der 27 Regierungen die formalen Beschlüsse fassen, beide Rechtsakte ändern und im Amtsblatt der EU veröffentlichen. Dort werden die Rechtsakte des Staatenbundes verbindlich bekannt gemacht. Bis Mittwochmorgen hatte To Brief keinen veröffentlichten Rechtsakt gefunden, der die dreijährige Laufzeit oder die Streichung der beiden Männer in Kraft setzt. Bis dahin gilt die Liste aufgrund der siebentägigen Übergangsverlängerung, die ihr Auslaufen verhindern soll (To Brief).

Wie ein Veto zum Verhandlungsinstrument wurde

Für die Verlängerung ist Einstimmigkeit erforderlich; damit kann jede einzelne Regierung den Beschluss blockieren (Article 31 TEU). Jeder Verlängerungstermin wird dadurch zum Druckmittel. Zunächst verweigerte die Slowakei ihre Zustimmung. Frankreich verlangte anschließend nach Angaben von vier von Euronews zitierten Diplomaten die Streichung Usmanows.

Lettland nutzte dasselbe Veto, um beide Streichungen zu blockieren (To Brief). Die jetzt gemeldete Einigung deutet darauf hin, dass Riga seinen Einwand inzwischen zurückgezogen hat.

Frankreich berief sich auf die nationale Sicherheit, erklärte aber nicht, welches konkrete Interesse betroffen sei. Die französische Delegation habe auf ein „spezifisches Problem der nationalen Sicherheit“ verwiesen, sagten Diplomaten gegenüber Euronews. Als ein Journalist das Außenministerium am 17. September fragte, warum Frankreich Usmanow von der Liste streichen wolle, verwies der Sprecher auf die Vertraulichkeit der Beratungen im Rat (France Diplomatie). Diese Zurückhaltung hat unter Diplomaten Spekulationen über einen verborgenen Tausch ausgelöst; ein Beleg für eine solche Theorie liegt bislang nicht vor (EUobserver).

Die beiden Männer wurden politisch gemeinsam behandelt, ihre Verfahren vor den EU-Gerichten verliefen jedoch unterschiedlich. Das Gericht der Europäischen Union hob Fridmans ursprüngliche Listung im April 2024 wegen unzureichender Belege auf; die Listung Usmanows bestätigte es im Februar 2024 (CURIA, T-301/22, CURIA, T-237/22). Sollte die Vereinbarung umgesetzt werden, würde Usmanow trotz einer gerichtlich bestätigten Listung gestrichen. Paris hat dieses Ergebnis angestrebt, sich öffentlich aber nicht dazu erklärt.

Was nach einer Streichung mit einer Vermögenssperre geschieht

Eine Listung auf EU-Ebene verpflichtet jede Bank in jedem Mitgliedstaat, die Vermögenswerte der betroffenen Person einzufrieren. Eine nationale Maßnahme gilt dagegen nur im eigenen Hoheitsgebiet. Das lettische Sanktionsrecht erlaubt Riga, eigene Vermögenssperren und Einreiseverbote zu verhängen (Latvian sanctions law). Diese Maßnahmen würden für lettische Banken gelten, nicht aber für eine deutsche oder italienische Bank, bei der sich dieselben Vermögenswerte befinden.

Italien zeigt den entgegengesetzten Fall. Das Land fror 2022 Villen auf Sardinien ein, die Usmanow zugerechnet werden; Grundlage war die EU-Listung. Einen eigenständigen italienischen Beschluss gibt es bislang offenbar nicht (Il Foglio). Sobald die Streichung wirksam wird, dürfte Rom damit die Rechtsgrundlage fehlen, die Villen weiter eingefroren zu halten. Deutschland nimmt eine Zwischenstellung ein. Ein Frankfurter Gericht entschied im Juni, die Behörden hätten nicht nachgewiesen, dass Usmanow die Jacht Dilbar kontrolliere; nur ein laufendes Berufungsverfahren hält das Schiff vorerst fest (taz).

Was die längere Laufzeit bringt

Eine dreijährige Laufzeit würde Banken und Unternehmen mehr Planungssicherheit geben. Zugleich entfielen viele der festgelegten Termine, an denen eine Regierung mit der Blockade der gesamten Liste drohen kann. Der Rat könnte Listungen weiterhin zwischen diesen Terminen ändern, und gelistete Personen könnten weiterhin klagen. Weniger würden die zwingenden Momente, in denen alle 27 Regierungen einer Verlängerung der übrigen Listungen zustimmen müssen.

Der Rat muss nun zunächst einen veröffentlichten Rechtsakt vorlegen, bevor die Vereinbarung irgendjemanden bindet. Paris schuldet zudem weiterhin eine Erklärung, welches nationale Sicherheitsinteresse es geltend macht. Sollte die Streichung Usmanows wirksam werden, wäre der weitere Verbleib seiner Vermögenssperren keine EU-Entscheidung mehr. Maßgeblich wäre dann das Recht des Landes, in dem sich die Vermögenswerte befinden.