EL-i võimunihe liigub, vetoreform takerdub

EL-i välisministrid kohtusid 1.–2. septembril Wicklow’s Druids Glenis Gymnichi formaadis, mis tähendab kaks korda aastas peetavat mitteametlikku arutelu ilma siduvate otsusteta (EEAS, The Journal). Laual oli kaks välispoliitika reformisuunda. Mõlemad lubavad kiiremat ja sidusamat tegutsemist. Edasi saab aga liikuda eelkõige see reform, mis koondab rohkem mõju Euroopa Komisjoni kätte. Keerulisem küsimus ehk liikmesriikide veto piiramine jääb kinni samasse reeglisse, mida ta muuta püüab.

Kallasel on ametinimetus, kuid mitte tööriistad

EL-i välispoliitika juht, kõrge esindaja Kaja Kallas, peaks koordineerima liidu välistegevust tervikuna. Tegelikkuses on arengukoostöö, kaitsetööstuse, humanitaarabi ja naabruspoliitika raha ning ametkonnad eraldi komisjoni peadirektoraatides, mida Kallas ei juhi (Le Monde, Euronews).

Prantsusmaa ja Saksamaa tahavad seda muuta. Nende juulikuised ministrite nõukogu järeldused kutsusid reformima EL-i välistegevuse struktuure ning seadsid oktoobri Euroopa Ülemkogu, kus riigi- ja valitsusjuhid määravad liidu poliitilise suuna, ametliku töö alguspunktiks (Elysée, Bundesregierung). Kirjeldatud lahendus tooks need instrumendid Kallasele lähemale. Hind oleks aga see, et kõrge esindaja asetuks selgemalt komisjoni presidendi Ursula von der Leyeni juhtimisahelasse (Politico).

EL-i diplomaatiline teenistus EEAS, mis ühendab liikmesriikide välisteenistuste, komisjoni ja nõukogu sekretariaadi inimesi, keskenduks rohkem strateegiale ja sõjalistele missioonidele. Eelarvete ja programmide juhtimine nihkuks sellest eemale. Nii võib EEAS kaotada mõju raha, ametikohtade ja päevakorra üle samal ajal, kui selle juht saab ligipääsu rohkematele poliitikainstrumentidele (EUPerspectives). Avalikku Prantsuse-Saksa dokumenti ei ole esitatud. Plaani detailid põhinevad leketel, mida eri väljaanded kirjeldavad sarnaselt, kuid mida ametlikult kinnitatud ei ole.

See reform võib liikuda suhteliselt kiiresti, sest see eeldab EEAS-i loonud 2010. aasta nõukogu otsuse muutmist, mitte EL-i aluslepingute avamist (Council Decision 2010/427/EU).

Veto jääb lukku

Teine suund puudutab sügavamat probleemi. 11 riiki, nende seas Prantsusmaa, Saksamaa, Austria, Holland, Hispaania ja Rootsi, esitasid mitteametliku dokumendi, mis pakub välispoliitikas välja käitumisjuhendi takistavate vetode vastu (ANSA, Euronews). EL-i aluslepingute järgi nõuavad välis- ja julgeolekupoliitika otsused ühehäälsust: üks valitsus saab blokeerida sanktsioonid või kriisivastuse ka siis, kui ülejäänud 26 on nõus (Article 31 TEU).

Mitteametlik dokument soovitab konstruktiivset hääletamisest hoidumist, mille puhul riik ei toeta otsust, kuid ei blokeeri seda. Samuti kutsutakse valitsusi üles mitte siduma välispoliitilisi toimikuid kõrvaliste nõudmistega. Lisaks soovitakse uurida võimalusi liikuda kvalifitseeritud häälteenamuse poole, kus otsus sünnib kaalutud enamusega, mitte kõigi nõusolekul. Pretsedent on olemas: Küpros, Iirimaa, Austria ja Malta on üksikutes küsimustes otsuse tegemisest kõrvale jäänud, ilma et oleksid kasutanud vetot (Euronews).

Väljapääs nõuab samuti ühehäälsust. Riigid, keda veto kaitseb, peavad ise nõustuma selle nõrgestamisega. Seetõttu on käitumisjuhend pigem poliitiline soovitus kui jõustatav mehhanism.

Kes maksab

Kaks reformisuunda tekitavad erinevad kaotajad. Institutsionaalne ümberkorraldus tugevdab komisjoni presidendi rolli välispoliitika juhtimiskeskusena. Väiksematele riikidele on see oluline, sest kõrge esindaja vastutab praegu nii komisjoni kui ka liikmesriikide ees nõukogu kaudu. Kui välispoliitika juht seotakse tihedamalt komisjoni hierarhiaga, nõrgeneb valitsustevaheline kanal, mille kaudu Tallinn või Dublin püsivad otseselt neid puudutavate otsuste juures.

Eesti näitab seda pinget hästi. Tallinn tahab kiiremat sanktsioonide koordineerimist ja on avalikult öelnud, et Ungari ja Slovakkia pidurdasid Ukraina küsimustes olulisi otsuseid (Estonian Government). Ent kiirus komisjoni käsuliini kaudu maksab midagi, kui see vähendab nõukogu rolli, kus väikeriikidel on oma koht laua taga (ERR).

Veto piiramine nihutab kulu mujale. Küpros käsitab vetot kaitsemehhanismina EL-i ja Türgi suhete küsimustes; selle nõrgestamine võtaks väikeselt riigilt ühe tugevaima diplomaatilise hoova (RIK, Kathimerini). Ungari on kasutanud vetot sanktsioonipakettide venitamiseks. Mõlema jaoks on praegune süsteem kaitse, mitte takistus.

Wicklow kohtumine ei toonud otsuseid, sest formaat ei olnud selleks mõeldud (Irish Times). Järgmine test on oktoobri Euroopa Ülemkogu. Kõige tõenäolisemalt liigub edasi reform, mis korrastab juhtimisahelat, sest selleks piisab nõukogu otsusest. Brüssel võib saada selgema organisatsiooniskeemi palju varem kui kiirema otsustusviisi.