EU:n valta keskittyy, vetouudistus jumittaa

EU:n ulkoministerit kokoontuivat 1.–2. syyskuuta Wicklow’n Druids Glenissä Gymnichiin, kahdesti vuodessa järjestettävään epäviralliseen kokoukseen, jossa käydään avointa keskustelua mutta ei tehdä sitovia päätöksiä (EEAS, The Journal). Pöydällä oli kaksi uudistuslinjaa, joiden tavoite on sama: EU:n ulkopolitiikasta halutaan nopeampaa ja yhtenäisempää.

Etenemismahdollisuudet ovat hyvin erilaiset. Todennäköisemmin liikahtaa uudistus, joka keskittäisi ulkopolitiikan käytännön välineitä komission suuntaan. Vaikeampi kysymys eli jäsenmaiden veto-oikeuden kaventaminen on yhä kiinni yksimielisyysvaatimuksessa, jota uudistus yrittää muuttaa.

Kallasilla on tehtävä, mutta ei välineitä

EU:n ulkoasioiden korkean edustajan Kaja Kallasin tehtävänä on sovittaa yhteen unionin ulkoinen toiminta. Käytännössä kehitysavun, puolustusteollisuuden, humanitaarisen avun ja naapuruuspolitiikan rahat ja henkilöstö ovat eri komissio-osastoissa, joita Kallas ei johda (Le Monde, Euronews).

Ranska ja Saksa haluavat korjata asetelmaa. Maiden heinäkuisen ministerineuvoston päätelmissä vaadittiin EU:n ulkoisen toiminnan rakenteiden uudistamista. Tavoitteeksi asetettiin, että lokakuun Eurooppa-neuvosto eli jäsenmaiden johtajien kokous käynnistäisi varsinaisen työn (Elysée, Bundesregierung).

Tietojen mukaan ratkaisu toisi ulkopolitiikan välineitä lähemmäs Kallasia. Hinta olisi se, että Kallas kytkeytyisi nykyistä selvemmin komission puheenjohtajan Ursula von der Leyenin johtoketjuun (Politico).

EU:n ulkosuhdehallinto EEAS on sekamuotoinen organisaatio, jonka henkilöstöä tulee jäsenmaiden ulkoministeriöistä, komissiosta ja neuvoston sihteeristöstä. Uudistuksessa sen painopistettä siirrettäisiin strategiaan ja sotilasoperaatioihin budjettien ja ohjelmien hallinnoinnin sijaan. Käytännössä EEAS voisi menettää otettaan rahasta, henkilöstön sijoittelusta ja asialistan valmistelusta, vaikka sen johtaja saisi käyttöönsä enemmän välineitä (EUPerspectives).

Julkista ranskalais-saksalaista paperia ei ole julkaistu. Malli perustuu vuodettuihin tietoihin, joita useat mediat ovat raportoineet samansuuntaisesti mutta joiden yksityiskohtia ei ole vahvistettu.

Uudistus voi edetä suhteellisen nopeasti, koska se vaatii vuoden 2010 neuvoston päätöksen muuttamista eikä EU:n perussopimusten avaamista (Council Decision 2010/427/EU).

Veto-ongelma pysyy lukossa

Toinen uudistuslinja koskee syvempää ongelmaa. Yhdentoista maan epävirallinen asiakirja ehdottaa käytännesääntöjä ulkopolitiikan estävien vetojen rajoittamiseksi. Mukana ovat muun muassa Ranska, Saksa, Itävalta, Alankomaat, Espanja ja Ruotsi (ANSA, Euronews). EU:n perussopimusten mukaan ulko- ja turvallisuuspoliittiset päätökset edellyttävät yksimielisyyttä. Yksi hallitus voi estää pakotteet tai kriisitoimet, vaikka 26 muuta olisi niiden takana (Article 31 TEU).

Asiakirja kehottaa käyttämään rakentavaa pidättymistä. Siinä jäsenmaa jättäytyy päätöksen ulkopuolelle estämättä muita etenemästä. Lisäksi mailta pyydetään, etteivät ne sitoisi ulkopoliittisia päätöksiä niihin kuulumattomiin vaatimuksiin. Samalla halutaan selvittää reittejä kohti määräenemmistöpäätöksiä, joissa ratkaisu syntyy painotetulla enemmistöllä eikä kaikkien suostumuksella.

Keinolla on jo ennakkotapauksia. Kypros, Irlanti, Itävalta ja Malta ovat yksittäisissä päätöksissä väistyneet sivuun veton sijaan (Euronews).

Uloskäynti tarvitsee silti yksimielisyyden. Maat, joita veto-oikeus suojaa, joutuisivat hyväksymään sen heikentämisen. Siksi käytännesäännöistä tulee ennemmin poliittinen toive kuin sitova mekanismi.

Kuka maksaa

Uudistuslinjoilla on eri häviäjät. Koneistouudistus vahvistaisi komission puheenjohtajan asemaa ulkopolitiikan komentopisteenä. Pienille jäsenmaille sillä on merkitystä, koska korkea edustaja vastaa nykyisin sekä komissiolle että jäsenmaille neuvoston kautta. Jos ulkopolitiikan johtaja sidotaan vahvemmin komissioon, hallitustenvälinen kanava heikkenee. Juuri sen kautta Tallinnan ja Dublinin kaltaiset pääkaupungit pysyvät mukana päätöksissä, jotka koskevat niitä suoraan.

Viro näyttää jännitteen selvästi. Tallinna haluaa nopeampaa pakotekoordinointia ja on sanonut julkisesti, että Unkari ja Slovakia hidastivat keskeisiä Ukraina-päätöksiä (Estonian Government). Komission johtoketjun tuoma nopeus maksaa kuitenkin, jos se kaventaa neuvostokanavaa, jossa pienillä jäsenmailla on oma paikkansa (ERR).

Veto-uudistus maksaisi toisaalla. Kypros pitää veto-oikeutta vakuutuksena EU:n ja Turkin suhteissa. Sen heikentäminen veisi pieneltä maalta vahvimman diplomaattisen vipuvarren (RIK, Kathimerini). Unkari on käyttänyt vetoa pakotepakettien viivyttämiseen. Molemmille nykyjärjestelmä on suoja, ei häiriö.

Wicklow’ssa ei tehty päätöksiä, eikä ollut tarkoituskaan (Irish Times). Seuraava testi on lokakuun Eurooppa-neuvosto. Todennäköisimmin etenee uudistus, joka järjestää johtoketjun uudelleen, koska siihen riittää neuvoston päätös eikä perussopimusten muuttamista tarvita. Bryssel voi saada siistimmän organisaatiokaavion kauan ennen kuin se saa nopeamman tavan päättää.