Trois ans de sanctions contre deux oligarques

Les ambassadeurs de l’Union européenne seraient convenus le 22 septembre de prolonger de six mois à trois ans une liste de sanctions visant la Russie, en échange du retrait de Mikhail Fridman et d’Alisher Usmanov. L’accord n’a pas encore de portée juridique.

Le compromis reste suspendu à l’adoption des textes nécessaires. S’il aboutit, le gel des avoirs des deux hommes dépendra du pays où ceux-ci sont détenus.

Ce qui est réellement en vigueur

La liste vise des personnes accusées d’avoir porté atteinte à l’intégrité territoriale de l’Ukraine. Elle constitue l’un des plusieurs régimes de sanctions européens contre la Russie. Deux textes juridiques la fondent : une décision de politique étrangère désigne les personnes visées et leur interdit l’entrée dans l’Union (Decision 2014/145/CFSP), tandis qu’un règlement distinct, le règlement 269/2014, impose le gel de leurs avoirs à toutes les banques et entreprises de l’Union.

L’accord des ambassadeurs ne modifie aucun de ces textes. Le Conseil, où les ministres des vingt-sept gouvernements prennent les décisions formelles, doit amender les deux actes et les publier au Journal officiel de l’Union européenne. Mercredi matin, To Brief n’avait trouvé aucun acte établissant la prolongation de trois ans ou les retraits de la liste. En attendant, celle-ci repose sur la prorogation provisoire de sept jours adoptée pour éviter son expiration (To Brief).

Comment un veto est devenu une monnaie d’échange

Le renouvellement exige l’unanimité : un seul gouvernement peut donc le bloquer (Article 31 TEU). Chaque échéance devient ainsi un levier de négociation. La Slovaquie a d’abord refusé son accord. La France a ensuite demandé le retrait d’Alisher Usmanov, selon quatre diplomates cités par Euronews.

La Lettonie a utilisé le même droit de veto pour bloquer les deux retraits (To Brief). L’accord rapporté laisse penser que Riga aurait depuis levé son objection.

La France a invoqué la sécurité nationale sans préciser l’intérêt en jeu. Sa délégation aurait parlé d’une « question précise de sécurité nationale », selon des diplomates interrogés par Euronews. Le 17 septembre, un journaliste a demandé au ministère des Affaires étrangères pourquoi Paris souhaitait retirer Usmanov de la liste. La porte-parole a répondu que les discussions au Conseil étaient confidentielles (France Diplomatie). Ce silence nourrit les hypothèses diplomatiques sur une contrepartie dissimulée, sans qu’aucun document ne vienne étayer ces scénarios (EUobserver).

Les deux hommes ont été traités comme un seul dossier, alors que leurs parcours judiciaires diffèrent. Le Tribunal de l’Union européenne a annulé l’inscription initiale de Fridman en avril 2024, faute de preuves suffisantes, tandis qu’il a confirmé celle d’Usmanov en février 2024 (CURIA, T-301/22, CURIA, T-237/22). S’il était adopté, le compromis retirerait donc Usmanov malgré une inscription validée par la justice européenne. Paris réclame ce résultat, mais refuse toujours d’en exposer publiquement les raisons.

Que devient un gel des avoirs après un retrait de la liste ?

Une inscription européenne oblige toutes les banques des États membres à geler les avoirs de la personne visée. Une mesure nationale ne produit d’effets que sur le territoire de l’État qui l’adopte. La loi lettone sur les sanctions permet à Riga d’imposer ses propres gels et interdictions d’entrée (Latvian sanctions law). Ces mesures s’imposeraient aux banques lettones, mais pas à une banque allemande ou italienne détenant les mêmes avoirs.

L’Italie offre le cas inverse. Le gel prononcé en 2022 contre des villas sardes liées à Usmanov reposait sur l’inscription européenne, et aucun ordre italien distinct n’a été identifié (Il Foglio). Une fois le retrait effectif, Rome ne disposerait probablement plus de base juridique pour maintenir le gel de ces biens. L’Allemagne se situe entre les deux. En juin, un tribunal de Francfort a estimé que les autorités n’avaient pas prouvé qu’Usmanov contrôlait le yacht Dilbar ; seul l’appel en cours permet encore de le retenir (taz).

Ce que change une prolongation de trois ans

Une durée de trois ans donnerait davantage de visibilité aux banques et aux entreprises. Elle réduirait aussi le nombre d’échéances auxquelles un gouvernement peut menacer l’ensemble de la liste pour obtenir une concession. Le Conseil pourrait toujours modifier les inscriptions entre deux échéances, et les personnes visées conserveraient le droit de saisir la justice. Ce qui diminuerait, c’est le nombre de moments où les vingt-sept gouvernements doivent obligatoirement s’accorder pour maintenir les autres noms sur la liste.

Le Conseil doit désormais publier un texte juridique avant que l’accord ne produise le moindre effet. Paris, lui, devrait expliquer la menace pour la sécurité nationale qu’il invoque sans la documenter. Si le retrait d’Usmanov entre en vigueur, le maintien du gel de ses avoirs ne relèvera plus d’une décision européenne : il dépendra du droit du pays où ces avoirs sont détenus.