EU keurt terugkeerhubs zonder gastland goed

Op 1 oktober keurden de EU-ministers definitief een verordening goed die lidstaten toestaat mensen zonder verblijfsrecht in de EU naar ‘terugkeerhubs’ in landen buiten de EU te sturen (Raad van de EU, EFE). De regels voor de hubs gelden zodra de verordening in werking treedt. De regeringen die zich het sterkst voor zulke hubs inzetten, hebben nog altijd geen overeenkomst gepubliceerd met een land dat er een wil huisvesten.

Dat gat is van belang: de wet geeft toestemming, maar regelt verder niets. Voor een daadwerkelijk vertrek zijn ook nationale overheden, een gastland, de rechter en uiteindelijk het land van herkomst nodig.

Wie beslist waarover

De keten begint in een nationale hoofdstad. De autoriteiten van een land besluiten dat iemand moet vertrekken. Met het nieuwe Europese terugkeerbevel leggen ze vervolgens de belangrijkste gegevens vast in een standaardformulier dat andere lidstaten kunnen inzien. Of een tweede land dat besluit uitvoert, blijft zijn eigen keuze (Brussels Times).

Juist die vrijheid stuitte Spanje tegen de borst. Madrid wilde dat elk Schengenland verplicht werd de besluiten van andere landen uit te voeren. Binnen Schengen kunnen mensen de meeste EU-binnengrenzen zonder paspoortcontrole passeren; volgens Spanje kan iemand zo uitzetting ontlopen door simpelweg naar een ander land te verhuizen. Ook vond Spanje de bescherming van gezinnen bij terugkeerhubs te zwak. Het was het enige land dat tegenstemde (elDiario.es). De wet kon het niet tegenhouden: die werd aangenomen met een gekwalificeerde meerderheid, een gewogen stemming waarbij geen enkel land alleen een veto heeft.

Terugkeerhubs komen verderop in de keten. Alleen mensen tegen wie al een terugkeerbesluit is genomen, kunnen erheen worden gestuurd. Het gastland moet het internationale mensenrechtenrecht naleven, waaronder het verbod iemand door te sturen naar vervolging of foltering. Alleenstaande minderjarigen zijn uitgesloten, maar gezinnen met kinderen vallen niet onder een even absoluut verbod (ECRE). Rechters kunnen toetsen of elke overplaatsing aan die voorwaarden voldoet.

De verordening treedt in werking op de dag nadat zij in het Publicatieblad van de EU is verschenen, het officiële publicatieblad van de Unie. De regels voor de hubs gelden vanaf dat moment. De meeste andere nieuwe procedures beginnen pas een jaar later (Raad van de EU).

Het ontbrekende gastland

Denemarken, Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Griekenland bereikten in september overeenstemming over een gezamenlijk model voor terugkeerhubs. Ze mikken op de eerste overplaatsingen in 2027 (Deense ministerie). Sindsdien onderhandelen de vijf landen gezamenlijk met mogelijke gastlanden (To Brief).

Op de dag van de goedkeuring zei de Duitse minister van Binnenlandse Zaken Alexander Dobrindt dat nog moest blijken welke mogelijke gastlanden bereid waren mee te werken. Hij hoopte voor het einde van het jaar een overeenkomst te sluiten (Tagesschau). De Deense minister van Immigratie, Morten Bødskov, stelde dat de juridische basis nu geregeld was (The Copenhagen Post). Die basis geldt alleen aan de EU-kant. De vijf regeringen hebben nog een gastland nodig en geen van hen heeft een ondertekende overeenkomst gepubliceerd.

Waarom een gastland niet genoeg is

Zelfs een ondertekende overeenkomst neemt maar één hindernis weg. Onderzoekers van SWP, een Duits onderzoeksinstituut, wijzen erop dat de instemming van een gastland het land van herkomst niet verplicht reisdocumenten af te geven of iemand terug te nemen (SWP). Het gastland stemt ermee in mensen op te vangen. Alleen het land van herkomst kan hen terugnemen.

Die tweede hindernis levert Europa nu al problemen op. In 2025 gelastten EU-landen 491.950 mensen te vertrekken; 135.460 mensen keerden terug naar landen buiten de EU (Eurostat). Die aantallen betreffen niet noodzakelijk dezelfde mensen, dus het verschil laat niet zien hoeveel hubs zouden kunnen bijdragen. Het maakt wel duidelijk dat vertrek bevelen al langer eenvoudiger is dan het uitvoeren.

Uit de analyse van SWP volgt een concreet risico. Als een land van herkomst geen documenten afgeeft, kan een hub mensen vasthouden zonder hen verder te sturen. Zo verhuist een vastgelopen zaak naar buiten de EU, zonder dat die wordt opgelost. Of dat gebeurt, hangt af van afspraken met landen van herkomst; die schept de nieuwe wet niet.

De vijf regeringen die overplaatsingen aankondigen, moeten dus met twee zaken komen: een gepubliceerde overeenkomst met een gastland die standhoudt bij rechterlijke toetsing, en een manier om documenten te krijgen van de landen waar de mensen daadwerkelijk vandaan komen. De wet staat terugkeerhubs toe, maar de voorstanders hebben nog geen overeenkomst met een gastland gepubliceerd. Hun planning voor overplaatsingen is voorlopig een voornemen.