Bulgária ameaça veto ao 21.º pacote

O 21.º pacote de sanções da UE contra a Rússia está a ganhar forma. Os diplomatas europeus têm na mira a frota-sombra petrolífera, bancos russos e a Igreja Ortodoxa Russa (Hromadske, S&P Global). Em Sófia, porém, figuras políticas estão divididas sobre se a Bulgária deve bloquear partes do pacote para proteger o patriarca Kirill e interesses ligados à Lukoil. A disputa conta porque, nas sanções europeias, a objeção de um só país pode travar a decisão dos 27.

Essa vulnerabilidade está inscrita nos tratados.

Como um Governo trava os restantes

As sanções da UE pertencem à Política Externa e de Segurança Comum, a área dos tratados em que os Estados-Membros conservaram o controlo nacional sobre a política externa, em vez de o transferirem para Bruxelas. O artigo 31.º do Tratado da União Europeia faz da unanimidade a regra. Todos os governos têm de aceitar a decisão; se um recusar, nada passa (explicação do Conselho sobre sanções).

O processo decorre em dois tempos. Primeiro, os governos aprovam uma decisão política que identifica quem será sancionado e porquê, ao abrigo do artigo 29.º do TUE. Depois, um regulamento separado, baseado no artigo 215.º do TFUE, transforma essa decisão em restrições económicas vinculativas, que bancos e empresas em todo o mercado único têm de cumprir (Verfassungsblog). O veto fica no primeiro passo. Se uma capital bloquear a decisão política, a engrenagem económica nem chega a arrancar. Os outros 26 não podem ultrapassar o resistente por maioria, como acontece em grande parte da legislação do mercado interno.

Um Governo com um interesse doméstico concentrado consegue, assim, obrigar os restantes a escolher entre acomodar a objeção ou perder o pacote inteiro.

A Hungria mostrou que funciona

Budapeste demonstrou a eficácia da táctica em 2022. A Hungria exigiu que o patriarca ortodoxo russo Kirill fosse retirado do sexto pacote de sanções da UE. A União aceitou e retirou o nome de Kirill para preservar o acordo mais amplo (Reuters, Politico). A Hungria não teve de convencer os parceiros de que Kirill merecia proteção. Bastou-lhe tornar o custo de manter o nome na lista superior ao custo de o retirar.

A lição circulou. Em 2023, o Presidente búlgaro ameaçou vetar sanções ao sector nuclear russo (Reuters). Agora, atores políticos búlgaros procuram exclusões no 21.º pacote ligadas a Kirill e à Lukoil, que opera a maior refinaria do país, em Burgas (S&P Global). Essa refinaria é central para o abastecimento de combustíveis da Bulgária, o que dá a Sófia uma alavanca que vai muito além do simbolismo religioso.

Não há prova pública de que a Hungria esteja a coordenar a posição actual da Bulgária (página do Conselho sobre sanções à Rússia). O ponto estrutural é mais simples: a coordenação nem é necessária. Depois de um Governo mostrar que a objeção a um único nome pode alterar um pacote de sanções, qualquer capital com uma sensibilidade interna percebe como usar o instrumento.

As razões variam: dependência energética, exposição de uma refinaria, laços religiosos. A alavanca é a mesma. A Hungria e a Eslováquia garantiram exceções para oleodutos durante o sexto pacote, invocando a sua condição de países sem acesso ao mar e a dependência do abastecimento energético (sexto pacote do Conselho). Mais recentemente, atrasaram o 20.º pacote por causa de uma disputa com a Ucrânia, antes de levantarem os vetos em abril (The Geopost). Não é preciso formar um bloco. A regra da unanimidade fornece, por si só, o poder de bloqueio.

O que continua por esclarecer

A maior incerteza está no estatuto formal da exigência búlgara. A mecânica dos tratados e o precedente húngaro estão bem estabelecidos. O que nenhum documento público do Conselho confirma é se Sófia pediu formalmente retiradas do anexo preliminar do 21.º pacote. A disputa política búlgara foi noticiada por meios nacionais; as negociações no Conselho continuam fechadas. Saber se isto se transforma num bloqueio real ou se fica como sinal de pré-negociação dependerá do que Sófia fizer quando os diplomatas tiverem em cima da mesa o texto final.

Ao fim de vinte pacotes de sanções (página do Conselho sobre sanções à Rússia), a UE construiu uma pressão económica considerável sobre Moscovo. Cada nova ronda, porém, continua a passar pela mesma fechadura da unanimidade. Essa regra resulta de uma escolha deliberada dos tratados: manter a política externa sob controlo nacional. O custo tem vindo a acumular-se. Sempre que os outros 26 acomodam uma objeção estreita para salvar um pacote, a capital seguinte aprende que a táctica existe e que a UE tenderá a pagar o preço para não perder o acordo.