Poder externo da UE muda devagar

Quando os ministros dos Negócios Estrangeiros da UE se reuniram em Druids Glen, no condado irlandês de Wicklow, a 1 e 2 de setembro, para o Gymnich semestral — um encontro informal pensado para debate aberto, não para decisões vinculativas — havia duas reformas em disputa pela atenção política (SEAE, The Journal). Ambas prometem tornar a política externa europeia mais rápida e coerente. Mas a reforma com condições reais para avançar concentraria mais poder na Comissão Europeia; a mais difícil, a limitação do veto nacional, continua presa à regra que pretende alterar.

Kallas tem o título, mas não os instrumentos

A Alta Representante da UE para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, Kaja Kallas, deveria coordenar tudo o que o bloco faz fora das suas fronteiras. Na prática, porém, o dinheiro e as equipas que tratam da ajuda ao desenvolvimento, da indústria de defesa, da ajuda humanitária e da política de vizinhança estão em departamentos separados da Comissão Europeia que Kallas não dirige (Le Monde, Euronews).

Paris e Berlim querem corrigir essa fragmentação. As conclusões do conselho ministerial franco-alemão de julho pediram uma reforma das estruturas de ação externa, apontando o Conselho Europeu de outubro — a reunião em que os chefes de Estado e de Governo definem a orientação política da UE — como momento para lançar trabalho formal (Elysée, Bundesregierung). A solução descrita nas notícias aproximaria esses instrumentos de Kallas. O preço político seria outro: a Alta Representante ficaria também mais claramente integrada na cadeia de comando da presidente da Comissão, Ursula von der Leyen (Politico).

O Serviço Europeu para a Ação Externa, ou SEAE — uma estrutura híbrida formada por diplomatas nacionais, funcionários da Comissão e quadros do Secretariado-Geral do Conselho — seria recentrado na estratégia e nas missões militares, em vez de gerir orçamentos e programas. Isso significa que o SEAE poderia perder margem sobre verbas, colocação de pessoal e definição da agenda, mesmo que a sua chefe passasse a ter acesso a mais instrumentos de política externa (EUPerspectives). Não foi divulgado qualquer documento público franco-alemão; o desenho continua a depender de fugas de informação, coerentes entre vários meios, mas ainda sem confirmação detalhada.

Esta reforma pode avançar relativamente depressa porque exige rever uma decisão do Conselho de 2010, que criou o SEAE, e não alterar os tratados da UE (Decisão 2010/427/UE do Conselho).

O problema do veto continua fechado sobre si próprio

A segunda frente vai mais fundo. Um documento informal de 11 países, incluindo França, Alemanha, Áustria, Países Baixos, Espanha e Suécia, propõe um código de conduta contra vetos obstrutivos em política externa (ANSA, Euronews). Pelos tratados, as decisões de política externa e de segurança exigem unanimidade: um só Governo pode bloquear sanções ou respostas a crises, mesmo quando os restantes 26 concordam (artigo 31.º do Tratado da União Europeia).

O documento apela à abstenção construtiva, mecanismo pelo qual um país se afasta da decisão sem a bloquear. Pede também aos Governos que não façam de dossiers de política externa reféns de exigências sem relação com o tema em causa. E defende a exploração de caminhos para a votação por maioria qualificada, em que as decisões passam por uma maioria ponderada de Estados e população, não por consenso total. Há precedentes: Chipre, Irlanda, Áustria e Malta já se afastaram de decisões específicas em vez de as vetarem (Euronews).

A dificuldade é que a própria porta de saída exige unanimidade. Os países protegidos pelo veto teriam de aceitar enfraquecê-lo. Por isso, o código de conduta vale mais como pressão política do que como instrumento aplicável.

Quem paga

As duas reformas têm perdedores diferentes. A reorganização institucional reforça a presidência da Comissão como centro de comando da política externa. Para os Estados mais pequenos, isto conta porque a Alta Representante responde hoje aos Estados-Membros através do Conselho, além de integrar a Comissão. Uma chefe da diplomacia mais dependente da Comissão enfraqueceria essa ligação intergovernamental, que é uma das formas de capitais como Tallinn ou Dublin acompanharem decisões que as afetam diretamente.

A Estónia mostra bem a tensão. Tallinn quer uma coordenação mais rápida das sanções e afirmou publicamente que a Hungria e a Eslováquia atrasaram decisões importantes sobre a Ucrânia (Governo da Estónia). Mas a rapidez obtida por hierarquia interna da Comissão tem custos se reduzir o canal do Conselho, onde os pequenos Estados têm lugar à mesa (ERR).

A reforma do veto cobra o preço noutros pontos do mapa. Chipre vê o veto como seguro político nos dossiers UE-Turquia; enfraquecê-lo retiraria a um pequeno Estado a sua alavanca diplomática mais forte (RIK, Kathimerini). A Hungria usou o veto para atrasar pacotes de sanções. Para ambos, o sistema atual é proteção, não obstrução.

Wicklow não produziu decisões, como era suposto (Irish Times). O Conselho Europeu de outubro será o próximo teste. A reforma com mais probabilidade de avançar é a que reorganiza a cadeia de comando, porque precisa de uma decisão do Conselho, não de uma revisão dos tratados. Bruxelas poderá ter um organograma mais arrumado muito antes de ter uma forma mais rápida de decidir.