Munique trava controlos na fronteira austríaca

A decisão do Tribunal Administrativo de Munique, em 2 de julho, toca num ponto sensível do espaço Schengen: quando é que uma exceção temporária deixa de o ser? O tribunal considerou ilegais três controlos feitos pela polícia alemã na fronteira com a Áustria (FAZ, DW), por entender que verificações mantidas durante anos, com poucas alterações, já não cabem na margem excecional permitida pelo direito de Schengen, o conjunto de regras da UE que regula a circulação sem passaporte nas fronteiras internas (Süddeutsche Zeitung). Mas o mesmo tribunal recusou um pedido urgente para travar controlos futuros (ZEIT). Na prática, os viajantes continuam obrigados a aceitar a fiscalização e a contestá-la caso a caso, porque uma decisão que declara ilegal uma paragem passada não dá, por si só, o direito de atravessar o próximo posto sem ser controlado.

A exceção que se tornou normal

Schengen permite aos governos reintroduzir controlos nas fronteiras internas quando enfrentam uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança. A medida tem de ser comunicada à Comissão Europeia, limitada no tempo e proporcional ao risco invocado (EUR-Lex, Commission). Vários governos, porém, aprenderam a viver dentro da exceção. A Alemanha mantém controlos na fronteira austríaca há anos. A Dinamarca conserva verificações na fronteira com a Alemanha desde 2016. A Suécia renova-as com a mesma fórmula de ordem pública (Polisen). Cada renovação fala a linguagem da temporariedade. O resultado é uma prática permanente.

O Tribunal de Justiça da União Europeia traçou um limite em 2022. No acórdão NW (processos C-368/20 e C-369/20), decidiu que um Estado-Membro não pode continuar a prolongar controlos com base na mesma ameaça depois de esgotado o prazo máximo permitido (CURIA). A renovação em série, assente na mesma justificação, não é temporária. É um regime permanente com etiqueta provisória.

Se a reforma de 2024 reinicia o prazo

Os governos têm agora um argumento em sentido contrário. A reforma de 2024 do Código das Fronteiras Schengen, através do Regulamento 2024/1717, alargou a duração permitida dos controlos internos, dando aos ministérios do Interior uma base jurídica mais favorável (EUR-Lex). Segundo a DW, a Alemanha deverá defender que o novo código reinicia o relógio legal. Ainda não se sabe se o tribunal de Munique aceitou essa leitura, porque a fundamentação escrita completa não foi publicada.

A resposta importa muito para lá da Baviera. Se o código reformado der aos governos um novo ponto de partida jurídico, anos de renovações sucessivas desaparecem, para efeitos práticos, da contabilidade legal. Se os juízes olharem para além da nova redação e virem a continuação do mesmo regime, a decisão do Tribunal de Justiça de 2022 continua a vincular os Estados-Membros. A Dinamarca e a Suécia enfrentarão a mesma questão quando voltarem a notificar Bruxelas da renovação dos seus controlos.

A aplicação do direito europeu é lenta por construção

Mesmo quando os tribunais condenam controlos fronteiriços, os instrumentos da UE não actuam com rapidez. A Comissão Europeia pode escrutinar as notificações nacionais e emitir pareceres, mas não pode mandar a polícia abandonar uma fronteira (Commission). Para chegar a sanções financeiras, tem primeiro de abrir um processo por infração, o mecanismo jurídico usado pela UE para obrigar os Estados a cumprir o direito europeu, levar o caso ao Tribunal de Justiça, ganhar, e avançar com um segundo processo se o Estado-Membro continuar sem cumprir. Esta cadeia demora anos. Grande parte do ónus da aplicação do direito recai, por isso, sobre cidadãos individuais, obrigados a litigar controlo a controlo.

Os Países Baixos e a Alemanha estão a testar se a segurança pode funcionar sem postos permanentes. Ao abrigo de um novo acordo policial, vão alargar patrulhas conjuntas, partilha de informação e operações especiais transfronteiriças, em vez de filtrar todos os viajantes à passagem da fronteira (Government.nl). Schengen permite expressamente atividade policial nas zonas fronteiriças, desde que esta não funcione, na prática, como controlo fronteiriço de rotina (EUR-Lex). Há alternativa aos controlos indiscriminados: policiamento direcionado, se os governos quiserem usá-lo.

Duas perguntas dirão se a decisão de Munique terá efeitos para lá da sala de audiências. A fundamentação escrita tratará a reforma de 2024 como uma nova base legal, ou verá nela a continuação do mesmo regime de renovações sucessivas? E a Comissão passará a exigir provas mais robustas aos governos que prolongam controlos, ou aceitará o código reformado como uma autorização alargada? Até haver resposta, Schengen continuará a ser esvaziado por exceções renováveis cuja legalidade só é testada quando viajantes individuais decidem ir a tribunal, um posto de controlo de cada vez.