Espanha rastreia cartéis nos contratos públicos

A contratação pública sempre foi um terreno difícil de fiscalizar: há milhares de concursos, empresas que mudam de nome, propostas que parecem competitivas apenas no papel e subcontratações que só se tornam visíveis depois da adjudicação. A autoridade espanhola da concorrência quer agora juntar esses pontos com recurso a inteligência artificial.

A Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), a autoridade espanhola dos mercados e da concorrência, está a desenvolver um sistema chamado Atenea para analisar dados de contratação pública e sinalizar indícios de concertação entre empresas (La Vanguardia). A ferramenta parte de uma base com cerca de seis milhões de contratos e, segundo a informação disponível, servirá para alertar investigadores humanos, não para provar por si só a existência de uma infração.

O que a máquina procura

Os cartéis na contratação pública deixam padrões reconhecíveis: empresas que se revezam nas vitórias, concorrentes que apresentam propostas artificialmente altas, ou candidatos derrotados que acabam depois como subcontratados do vencedor. A OCDE há muito que identifica estes sinais nos seus guias sobre manipulação de concursos. A dificuldade nunca foi saber que pistas procurar; foi conseguir procurá-las em todos os concursos, ao mesmo tempo.

Um funcionário local vê um procedimento. O Atenea pode comparar comportamentos ao longo de compradores públicos, regiões, sectores e anos. Segundo a descrição conhecida, o sistema funciona por camadas: primeiro, associa empresas que possam surgir sob nomes diferentes, como acontece quando um mesmo grupo concorre através de várias subsidiárias; depois, agrupa padrões suspeitos, por exemplo a repetição das mesmas empresas nos mesmos concursos; por fim, compara o funcionamento de um mercado com aquilo que seria expectável num cenário de concorrência real.

O sistema evoluirá a partir de uma ferramenta mais limitada já usada pela CNMC para rastreio de riscos, alargando-se agora a mercados abertos e a uma preocupação mais recente: a concertação algorítmica. Trata-se da situação em que programas de preços usados por empresas aprendem a acompanhar os movimentos dos concorrentes sem acordo explícito entre pessoas, como se várias lojas deixassem tacitamente de competir em preço.

Porque Espanha tem razões para acelerar

Este não é um instrumento à procura de problema. No mês passado, o Supremo Tribunal espanhol confirmou uma coima de 13,5 milhões de euros aplicada à Indra por participação num cartel que manipulou concursos públicos de serviços informáticos entre 2005 e 2015 (Cinco Días). As práticas incluíam propostas de cobertura, abstenção de concorrentes e conhecimento antecipado de detalhes dos concursos através de contactos internos. À Indra foram atribuídos mais de 324 milhões de euros em contratos adjudicados no âmbito desses arranjos (elDiario.es).

São precisamente estes sinais que uma análise sistemática poderia detetar mais cedo do que uma investigação que se prolonga por uma década: as mesmas empresas a aparecerem juntas, vencedores e derrotados a trocarem de papel, ou um concorrente vencido a regressar discretamente como subcontratado.

O teste da responsabilização

Espanha insere-se numa tendência europeia mais ampla de fiscalização assistida por máquinas. Na Alemanha, a proposta de 12.ª alteração à lei da concorrência abriria caminho a rastreios sistemáticos da contratação pública (BBH Blog). Em Itália, a autoridade anticorrupção ANAC já publica dados de concursos que podem servir de matéria-prima para análises semelhantes (ANAC).

A questão mais difícil começa quando o algoritmo influencia quem passa a ser investigado. Os Países Baixos aprenderam-no de forma clara quando um tribunal anulou o SyRI, uma ferramenta pública de perfilização de risco, por violação de direitos de privacidade (Rechtspraak). A resposta neerlandesa passou pela criação de um registo nacional onde estão hoje publicadas 1 495 descrições de algoritmos pertencentes a 515 organizações (Algoritmeregister). O princípio é simples: se um algoritmo do Estado ajuda a decidir quem fica sob escrutínio, os cidadãos têm de saber que ele existe.

A literatura académica dá razões para levar estes sistemas a sério, mas também para desconfiar de promessas demasiado abrangentes. Um estudo do CEPR sobre leilões farmacêuticos na Suécia encontrou padrões compatíveis com concertação e preços mais elevados, mas resultados desse tipo dependem muito do mercado analisado. Não provam que existam detetores universais de cartéis alimentados por inteligência artificial. O risco central continua a ser o falso positivo: contratos especializados atraem naturalmente poucos concorrentes, custos comuns podem fazer os preços mexerem na mesma direção, e propostas conjuntas podem permitir a pequenas empresas aceder a contratos que isoladamente não conseguiriam executar.

O Atenea estará ainda em desenvolvimento interno, com entrada em funcionamento prevista para os próximos meses. Não foi divulgada qualquer especificação técnica pública. A CNMC não publicou a arquitetura do sistema, as suas taxas de erro nem as regras de governação.

A legitimidade da ferramenta dependerá menos da sofisticação do algoritmo do que da possibilidade de contestar os seus alertas, auditar a sua lógica e contrariar as suas recomendações. Espanha está a testar se a fiscalização da concorrência pode atuar mais cedo, antes de um denunciante ou de um processo judicial de dez anos revelar o esquema. Com salvaguardas adequadas, ganham os contribuintes e as empresas que concorrem de forma limpa. Como caixa negra, o sistema arriscar-se-ia a transformar-se no tipo de autoridade algorítmica incontestável que os tribunais europeus já rejeitaram noutros contextos.