Puterea se mută, veto-ul rămâne

Când miniștrii de Externe ai UE s-au întâlnit la Druids Glen, în Wicklow, pe 1–2 septembrie, pentru reuniunea semestrială Gymnich — format informal gândit pentru dezbatere deschisă, nu pentru decizii obligatorii —, două propuneri de reformă au intrat în competiție pentru atenție (EEAS, The Journal). Ambele promit o politică externă europeană mai rapidă și mai coerentă. Diferența este că reforma care poate avansa efectiv ar concentra mai multă putere în Comisia Europeană, în timp ce reforma mai dificilă, cea privind veto-ul național, rămâne prinsă exact în regula pe care încearcă să o schimbe.

Kallas are funcția, dar nu și instrumentele

Șefa politicii externe a UE, Înaltul Reprezentant Kaja Kallas, ar trebui, în teorie, să coordoneze tot ceea ce face blocul european în afara granițelor. În practică, bugetele și personalul pentru ajutorul pentru dezvoltare, industria de apărare, ajutorul umanitar și politica de vecinătate se află în departamente separate ale Comisiei Europene, pe care nu le conduce (Le Monde, Euronews).

Parisul și Berlinul vor să corecteze această fragmentare. Concluziile consiliului ministerial franco-german din iulie au cerut reformarea structurilor de acțiune externă, cu Consiliul European din octombrie — reuniunea în care șefii de stat și de guvern stabilesc direcția politică a UE — drept moment-țintă pentru lansarea lucrărilor formale (Elysée, Bundesregierung). Soluția relatată de presă ar aduce aceste instrumente mai aproape de Kallas. Costul politic este însă clar: poziția ei ar fi plasată mai ferm în lanțul de comandă al președintei Comisiei Europene, Ursula von der Leyen (Politico).

Serviciul diplomatic al UE, SEAE — un organism hibrid format din diplomați naționali, funcționari ai Comisiei și ai Secretariatului Consiliului — ar urma să fie reorientat spre strategie și misiuni militare, nu spre administrarea bugetelor și programelor. Asta înseamnă că SEAE ar putea pierde control asupra banilor, numirilor de personal și agendei, chiar dacă șefa sa ar primi acces la mai multe instrumente (EUPerspectives). Nu există, deocamdată, un document public franco-german. Arhitectura reformei rămâne bazată pe scurgeri de informații, relatate consecvent de mai multe publicații, dar neconfirmate în detaliu.

Această reformă poate avansa relativ repede pentru că presupune modificarea unei decizii a Consiliului din 2010, prin care a fost creat SEAE, nu schimbarea tratatelor UE (Decizia Consiliului 2010/427/UE).

Problema veto-ului rămâne blocată

Al doilea dosar privește o problemă mai adâncă. Un non-paper susținut de 11 țări, între care Franța, Germania, Austria, Țările de Jos, Spania și Suedia, propune un cod de conduită împotriva veto-urilor obstructive în politica externă (ANSA, Euronews). Potrivit tratatelor UE, deciziile de politică externă și securitate necesită unanimitate: un singur guvern poate bloca sancțiuni sau răspunsuri la crize, chiar dacă celelalte 26 sunt de acord (articolul 31 TUE).

Documentul încurajează abținerea constructivă, mecanism prin care un stat se retrage dintr-o decizie fără să o blocheze. Cere guvernelor să nu țină dosarele de politică externă ostatice pentru revendicări fără legătură cu subiectul. Mai propune explorarea unor căi către votul cu majoritate calificată, în care deciziile trec printr-o majoritate ponderată, nu prin consens. Există precedente: Cipru, Irlanda, Austria și Malta au ales, în anumite dosare, să se dea la o parte în loc să recurgă la veto (Euronews).

Ieșirea din blocaj are însă aceeași problemă de fond: are nevoie tot de unanimitate. Țările protejate de veto trebuie să accepte să îl slăbească. De aceea, codul de conduită ar funcționa mai degrabă ca angajament politic decât ca regulă executorie.

Cine plătește

Cele două reforme produc perdanți diferiți. Reforma mecanismului instituțional întărește președinția Comisiei Europene ca punct de comandă pentru politica externă. Pentru statele mici, miza este importantă: Înaltul Reprezentant răspunde în prezent atât statelor membre, prin Consiliu, cât și Comisiei. O funcție mai strâns legată de Comisie ar slăbi canalul interguvernamental prin care capitale precum Tallinn sau Dublin rămân conectate la decizii care le afectează direct.

Estonia arată bine tensiunea. Tallinnul vrea o coordonare mai rapidă a sancțiunilor și a spus public că Ungaria și Slovacia au încetinit decizii-cheie privind Ucraina (Guvernul Estoniei). Dar viteza obținută prin ierarhia Comisiei are un preț dacă reduce rolul Consiliului, locul în care statele mici au un scaun la masă (ERR).

Dosarul veto-ului mută costurile în altă parte. Cipru își tratează veto-ul ca pe o poliță de asigurare în dosarele UE-Turcia; slăbirea lui ar priva un stat mic de cel mai puternic instrument diplomatic pe care îl are (RIK, Kathimerini). Ungaria a folosit veto-ul pentru a întârzia pachete de sancțiuni. Pentru ambele, sistemul actual este protecție, nu obstrucție.

Reuniunea de la Wicklow nu a produs decizii, așa cum era de așteptat pentru un Gymnich (Irish Times). Următorul test este Consiliul European din octombrie. Reforma cu cele mai mari șanse să avanseze este cea care reorganizează lanțul de comandă, pentru că are nevoie de o decizie a Consiliului, nu de schimbarea tratatelor. Bruxellesul ar putea obține o organigramă mai ordonată cu mult înainte să obțină un mod mai rapid de a decide.