Bulgarien hotar stoppa 21:a sanktionspaketet

EU:s 21:a sanktionspaket mot Ryssland börjar ta form. Diplomater riktar in sig på skuggflottan för rysk olja, ryska banker och den rysk-ortodoxa kyrkan (Hromadske, S&P Global). I Sofia pågår samtidigt en politisk strid om huruvida Bulgarien bör blockera delar av paketet för att skydda patriark Kirill och intressen kopplade till Lukoil. Frågan spelar roll eftersom en enda medlemsstats invändning kan stoppa sanktioner för alla 27.

Den sårbarheten är inbyggd i fördragen.

Så kan en regering stoppa resten

EU:s sanktioner ligger inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, det område där medlemsländerna behållit utrikespolitiken under nationell kontroll i stället för att lämna över den till Bryssel. Artikel 31 i fördraget om Europeiska unionen gör enhällighet till huvudregel. Varje regering måste säga ja, annars faller beslutet (rådets förklaring av sanktioner).

Processen sker i två led. Först enas regeringarna om ett politiskt beslut som anger vem som ska sanktioneras och varför, med stöd av artikel 29 i EU-fördraget. Därefter görs en separat förordning, enligt artikel 215 i fördraget om EU:s funktionssätt, som omvandlar beslutet till bindande ekonomiska restriktioner för banker och företag på den inre marknaden (Verfassungsblog). Vetot ligger i det första ledet. Om en enda huvudstad säger nej till det politiska beslutet kan den ekonomiska mekaniken inte sättas i gång. De andra 26 kan inte rösta ned motståndaren, som de ofta kan i lagstiftning om den inre marknaden.

En regering med ett koncentrerat inhemskt intresse kan därmed tvinga resten av EU till ett val: anpassa paketet eller förlora det.

Ungern visade att metoden fungerar

Budapest använde taktiken 2022. Ungern krävde att den rysk-ortodoxe patriarken Kirill skulle tas bort från EU:s sjätte sanktionspaket. EU gick med på kravet och strök Kirill för att rädda den bredare överenskommelsen (Reuters, Politico). Ungern behövde inte övertyga de andra om att Kirill förtjänade skydd. Det räckte att göra kostnaden för att behålla hans namn högre än kostnaden för att ta bort det.

Lärdomen spreds. Bulgariens president hotade 2023 att lägga veto mot sanktioner mot den ryska kärnkraftssektorn (Reuters). Nu försöker bulgariska politiska aktörer få bort delar av det 21:a paketet som rör Kirill och Lukoil, bolaget som driver Bulgariens största raffinaderi i Burgas (S&P Global). Raffinaderiet är centralt för Bulgariens bränsleförsörjning och ger Sofia ett förhandlingsläge som sträcker sig längre än religiös symbolik.

Det finns inga offentliga belägg för att Ungern samordnar Bulgariens nuvarande linje (rådets sida om Rysslandssanktioner). Poängen är snarare strukturell: någon samordning behövs inte. När en regering väl har visat att en invändning mot ett enskilt namn kan förändra ett helt sanktionspaket, förstår varje huvudstad med en känslig inrikesfråga hur verktyget används.

Skälen varierar: energiberoende, raffinaderiexponering, religiösa band. Förhandlingsmakten är densamma. Ungern och Slovakien säkrade undantag för oljeledningar i det sjätte paketet genom att hänvisa till energiförsörjningen i länder utan kust (rådets sjätte paket). Tidigare i år fördröjde de det 20:e paketet på grund av en konflikt med Ukraina, innan de lyfte sina veton i april (The Geopost). Det krävs inget block. Enhällighetsregeln ger i sig förhandlingsmakten.

Det som fortfarande är oklart

Den största luckan gäller den formella statusen för Bulgariens krav. Fördragsmekaniken och det ungerska prejudikatet är väl belagda. Däremot finns inget offentligt rådsdokument som bekräftar att Sofia formellt har begärt strykningar i utkastets bilaga till det 21:a paketet. Den bulgariska politiska konflikten har rapporterats i inhemska medier, medan rådets förhandlingar sker bakom stängda dörrar. Om detta blir ett verkligt stopp eller en signal inför slutförhandlingen beror på vad Sofia faktiskt gör när diplomaterna lägger fram den färdiga texten.

Efter tjugo sanktionspaket (rådets sida om Rysslandssanktioner) har EU byggt upp ett omfattande ekonomiskt tryck mot Ryssland. Varje ny runda måste ändå passera samma enhällighetslås. Det speglar ett medvetet fördragsval: utrikespolitiken ska ligga kvar hos medlemsstaterna. Kostnaden ökar med tiden. Varje gång de andra 26 anpassar sig till en smal invändning för att rädda ett paket lär sig nästa huvudstad att metoden finns, och att EU sannolikt betalar priset hellre än att låta hela uppgörelsen falla.