EU utser Cypernsändebud utan mandat

EU-kommissionen förbereder utnämningen av ett särskilt sändebud för Cypernfrågan och placerar därmed en Brysselfigur i en process som formellt leds av FN. Cyperns president Nikos Christodoulides bekräftade i juni att namn hade diskuterats med kommissionens ordförande Ursula von der Leyen (Kathimerini Cyprus). Men varken något offentliggjort rådsbeslut, kommissionsbeslut eller mandat anger vad personen faktiskt får göra. Avståndet mellan utnämningen och befogenheterna är själva kärnfrågan.

Kommissionen kan inte förhandla, men inget fungerar utan den

FN:s generalsekreterare medlar mellan Cyperns två folkgrupper och de tre garantimakterna Grekland, Turkiet och Storbritannien (UN Good Offices Mission). Kommissionen kan inte förhandla om territorium, truppreträtt eller maktdelning. Det ligger hos parterna och FN.

Kommissionens roll är i stället juridisk och praktisk. När Cypern gick med i EU suspenderades EU-rätten genom protokoll nr 10 i de områden där Republiken Cypern inte utövar faktisk kontroll. EU:s regler om fri rörlighet, tullar, statsstöd och gränsarrangemang gäller därför inte i norr.

Om en uppgörelse någon gång nås måste de reglerna börja gälla. Det kräver ett rättsligt förslag från kommissionen och enhällighet i rådet, där medlemsländernas regeringar beslutar. Varje regering har veto. Sändebudet har inget.

Kommissionen finns dessutom redan på plats i processen. Enligt Politis har EU sedan 2006 avsatt mer än 760 miljoner euro i bidrag, tekniskt stöd och stipendier till den turkcypriotiska gruppen för att förbereda en återförening, utan att detta innebär något erkännande (Aid Regulation). Ett sändebud kan koppla FN-diplomatin till ett konkret genomförandepaket. Bryssel kan minska tekniska hinder. Det kan inte reglera bort den politiska låsningen.

Påtryckningsmedlen ligger hos regeringarna, inte hos sändebudet

Aten och Nicosia vill att sändebudet ska tjäna ett tydligt syfte: att binda Cypernfrågan till de konkreta EU-fördelar som Turkiet söker. En uppgradering av tullunionen, viseringslättnader och en återupplivad anslutningsprocess är sådant Ankara vill ha, men inget som ett kommissionssändebud kan leverera. Det kräver att EU:s regeringar gemensamt enas om att hålla tillbaka sådana steg tills Turkiet rör sig i Cypernfrågan (CNA, Protothema). Christodoulides beskriver linjen som "gradvis, proportionerlig och reversibel": framsteg i relationen mellan EU och Turkiet ska löpa parallellt med framsteg om Cypern.

Den 8 juli pressade von der Leyen och Europeiska rådets ordförande António Costa Turkiets president Recep Tayyip Erdoğan i Ankara och kopplade ny fart i EU–Turkietrelationen till förnyade försök att nå en lösning på Cypern (Fakti, Kathimerini Cyprus). Två dagar senare förtydligade de att Bryssel ska stödja, inte ersätta, FN-processen.

Problemet är att EU:s regeringar inte har samma vilja att göra Cypern till grindvakt för relationen med Turkiet. Tyskland ser Turkiet som en oumbärlig Natopartner på sydöstra flanken, med betydelse för säkerheten i Svarta havet och för försvarsindustriellt samarbete (SWP, Tagesschau). Berlin stöder kopplingen mellan FN och EU, men offentliga uttalanden pekar på att relationen med Turkiet bedöms vara för bred för att villkoras av en enda fråga. Italiens kalkyl följer liknande spår: migration, Libyen, energi och stabilitet i Medelhavet driver Rom att hålla flera kanaler till Ankara öppna (Formiche).

De redovisade nationella positionerna tyder på att Grekland och Cypern är de enda regeringarna som gör ön till det centrala villkoret för EU:s Turkietpolitik. Det placerar sändebudet i en välkänd kommissionsroll: tekniskt nödvändigt, men politiskt beroende av huvudstäder med andra prioriteringar.

Mandatet som saknas

Sändebudet kan hjälpa till att genomföra en uppgörelse. Sändebudet kan inte tvinga regeringar att använda Turkietrelationen som hävstång. Utnämningen bekräftar kommissionens nödvändiga roll som juridisk konstruktör för en framtida lösning: utan Bryssel förblir protokoll nr 10 fruset och inget fredsavtal kan fungera fullt ut inom EU-rätten. Vad utnämningen inte visar är att EU:s regeringar tänker skriva in villkor i faktiska rådsbeslut. Det är först då ett teknokratiskt sändebud blir politiskt tryck, och något sådant mandat har ännu inte offentliggjorts.