EU-makt flyttas, vetoreform fastnar

När EU:s utrikesministrar samlades i Druids Glen i Wicklow den 1–2 september för höstens Gymnichmöte, det informella format där ministrarna diskuterar utan att fatta bindande beslut, stod två reformspår mot varandra (EEAS, The Journal). Båda handlar om att göra EU:s utrikespolitik snabbare och mer sammanhållen. Men den reform som faktiskt kan röra sig framåt flyttar makt mot EU-kommissionen. Den svårare frågan, att begränsa de nationella vetona, blockeras fortfarande av just den regel den försöker ändra.

Kallas har titeln men inte verktygen

EU:s utrikeschef, den höga representanten Kaja Kallas, ska samordna unionens agerande utåt. I praktiken ligger pengar och personal för utvecklingsbistånd, försvarsindustri, humanitärt stöd och grannskapspolitik i separata delar av EU-kommissionen som hon inte styr över (Le Monde, Euronews).

Frankrike och Tyskland vill ändra på detta. I slutsatserna från deras ministerråd i juli efterlystes en reform av EU:s yttre åtgärder, med Europeiska rådet i oktober, där stats- och regeringscheferna drar upp unionens politiska riktning, som tänkt startpunkt för ett formellt arbete (Elysée, Bundesregierung). Enligt rapporteringen skulle fler av verktygen flyttas närmare Kallas. Samtidigt skulle hon tydligare hamna under kommissionsordförande Ursula von der Leyens ledningskedja (Politico).

EU:s utrikestjänst, EEAS, är en hybrid av nationella utrikesförvaltningar, kommissionen och rådets sekretariat. Den skulle enligt uppgifterna fokusera mer på strategi och militära uppdrag, och mindre på budgetar och program. Det innebär att EEAS kan förlora kontroll över pengar, personalplaceringar och dagordning, samtidigt som dess chef får tillgång till fler instrument (EUPerspectives). Något offentligt fransk-tyskt papper har inte lagts fram. Modellen bygger fortfarande på läckor, konsekvent återgivna i flera medier men inte bekräftade i detalj.

Den reformen kan gå relativt snabbt eftersom den kräver en ändring av rådets beslut från 2010, som skapade EEAS, inte en ändring av EU-fördragen (Council Decision 2010/427/EU).

Vetoproblemet förblir låst

Det andra spåret går djupare. Ett så kallat non-paper från 11 länder, däribland Frankrike, Tyskland, Österrike, Nederländerna, Spanien och Sverige, föreslår en uppförandekod mot blockerande veton i utrikespolitiken (ANSA, Euronews). Enligt EU-fördragen kräver beslut i utrikes- och säkerhetspolitiken enhällighet. En regering kan alltså stoppa sanktioner eller krisåtgärder även när övriga 26 är överens (Article 31 TEU).

Förslaget uppmanar medlemsländerna att använda konstruktiv röstnedläggning, där ett land avstår utan att blockera beslutet. Det vill också att regeringar slutar hålla utrikespolitiska ärenden som gisslan för krav i andra frågor. Dessutom föreslås vägar mot beslut med kvalificerad majoritet, där en viktad majoritet räcker i stället för enhällighet. Verktyget finns redan i praktiken: Cypern, Irland, Österrike och Malta har vid olika tillfällen valt att ställa sig åt sidan i stället för att lägga veto (Euronews).

Problemet är att även flyktvägen kräver enhällighet. De länder som skyddas av vetot måste själva gå med på att försvaga det. Därför blir uppförandekoden mer en politisk viljeförklaring än ett verktyg som kan tvingas fram.

Vem betalar

De två reformspåren skapar olika förlorare. Maskinerireformen stärker kommissionsordföranden som nav för utrikespolitiken. För mindre medlemsländer spelar det roll eftersom den höga representanten i dag svarar både mot medlemsländerna genom rådet och mot kommissionen. En utrikeschef som binds hårdare till kommissionen försvagar den mellanstatliga kanalen, den kanal där huvudstäder som Tallinn och Dublin kan följa beslut som direkt berör dem.

Estland visar spänningen tydligt. Tallinn vill ha snabbare samordning av sanktioner och har offentligt sagt att Ungern och Slovakien bromsade centrala beslut om Ukraina (Estonian Government). Men högre tempo genom kommissionens hierarki får ett pris om det samtidigt minskar rådets roll, där små stater har en plats vid bordet (ERR).

Vetospåret kostar andra aktörer. Cypern ser sitt veto som en försäkring i frågor som rör EU och Turkiet. Om det försvagas mister ett litet land sitt starkaste diplomatiska verktyg (RIK, Kathimerini). Ungern har använt vetot för att försena sanktionspaket. För båda är dagens ordning ett skydd, inte bara ett hinder.

Wicklowmötet gav inga beslut, vilket var själva poängen med formatet (Irish Times). Nästa prövning kommer vid Europeiska rådet i oktober. Den reform som ligger närmast till hands är den som ritar om ledningskedjan, eftersom den kräver ett rådsbeslut snarare än en fördragsändring. Bryssel kan få en prydligare organisationskarta långt innan EU får ett snabbare sätt att fatta beslut.