EU:s återvändandecenter saknar värdländer

Europas migrationsdebatt rör sig från hårda formuleringar till frågan om faktiska återvändanden. De senaste slutsatserna från Europeiska rådet håller trycket uppe för snabbare utvisningar efter avslag. Danmark och Italien driver på för återvändandehubbar utanför EU, medan Frankrike och Spanien motsätter sig att offshorecentrum blir systemets symbol. Frågan är viktig därför att EU-rätten kan skärpas snabbare än medlemsländerna kan bygga en laglig väg till faktiska avlägsnanden.

Regler kan ändras snabbare än människor kan återföras

En återvändandehub skulle komma in efter ett avslag. Den skulle inte pröva asylansökningar utanför EU, utan hålla personer efter ett slutligt negativt beslut medan en medlemsstat försöker skicka dem tillbaka.

Frankrike och Spanien kan bromsa politiken, men artikel 79 i EUF-fördraget ger inget enskilt land vetorätt över EU-lagstiftning om återvändande. EU-kommissionen kan lägga fram hårdare regler, Europaparlamentet och rådet kan ändra dem, och regeringarna kan enas om en stramare gemensam linje.

Den vägen ändrar regelboken. Den skapar däremot inte något värdland, några vakter, domstolar, förvarsstandarder, resehandlingar, flyg eller samtycke till återtagande.

Det befintliga återvändandedirektivet ger redan medlemsländerna en ram för att avlägsna personer efter avslag, med tidsgränser för förvar och rätt till rättslig prövning. Kommissionens nya förslag om återvändanden skulle göra systemet mer kraftfullt och mer enhetligt. Det kan få betydelse inom EU, där reglerna i dag tillämpas ojämnt.

Det svårare problemet börjar ofta utanför EU. Bryssel kan anta regeln. Ursprungslandet måste fortfarande utfärda handlingar och ta emot personen.

Den svaga länken är återtagande

Därför står viseringspressen i centrum för systemet. EU har redan verktyg i viseringskodexen och i förordningen om påtryckningar vid återtagande för att göra visum svårare för länder som inte samarbetar om återvändanden. De verktygen finns eftersom flaskhalsen är diplomatisk lika mycket som juridisk.

Här blir talet om koalitioner lätt missvisande. Danmark och Italien säljer en leveransberättelse: flytta personer med avslag ut från EU:s territorium och få återvändandet att se mer omedelbart ut. Frankrike och Spanien är mer försiktiga, eftersom en hubb kan utlova kontroll innan den har visat laglighet, kapacitet eller faktiska avresor.

Andra regeringar kan stödja hårdare språk utan att äga de svåra delarna. En fungerande hubb kräver ett tredjeland som vill stå värd, en medlemsstat som är beredd att behålla det juridiska ansvaret, ursprungsländer som accepterar återtagande och domstolar som godtar skyddsmekanismerna. Kedjan är inte starkare än sin svagaste aktör.

Albanien visar risken

Italiens avtal med Albanien visar varför en plats inte är samma sak som en fungerande modell. Rom ratificerade protokollet med Tirana genom italiensk lag, men juridiska strider om prövning av säkra länder och snabbspår har redan nått Luxemburg i målet Alace och Canpelli.

Den äldre varningen gäller fortfarande. I Hirsi Jamaa slog domstolen i Strasbourg fast att Italien bar ansvar för migrationskontroll utanför det egna territoriet. Att flytta platsen för kontrollen flyttar inte automatiskt bort ansvaret.

De svåra frågorna är fortsatt obesvarade. Vilket land ska vara värd för hubben? Vilka domstolar ska pröva överklaganden? Vem bevakar anläggningen? Vad händer när ett ursprungsland vägrar utfärda handlingar? Vem övervakar förvarsförhållandena? Och vad räknas som framgång: färre personer som avviker, snabbare pappersarbete, lägre kostnader eller verifierade återvändanden?

Återvändandehubbar kan ännu bli mer än en politisk signal. På kort sikt är prövningen snävare: om hårdare formuleringar från Europeiska rådet kan leda till lagliga avlägsnanden, eller bara flytta platsen där misslyckandet blir synligt.