Europa når Abu Dhabi utan mandat

Den 10 och 11 november ska Ukraina och Ryssland förhandla i Abu Dhabi med USA som medlare (Reuters). Rådgivare från Frankrike, Tyskland, Storbritannien, Italien, EU:s institutioner och NATO har också rest dit (POLITICO). De kan argumentera för villkor i separata möten, men inte lova att europeiska trupper ska skickas eller att EU-sanktionerna ska ändras. Sådana beslut fattas av regeringarna på hemmaplan.

Två spår, men bara ett med Moskva

Planen är trepartssamtal där Ukraina, Ryssland och USA förhandlar tillsammans. Ukrainas delegation leds av Rustem Umerov, medan Washington skickar sändebuden Steve Witkoff och Jared Kushner (Interfax-Ukraine). Rysslands delegation leds av presidentens rådgivare Vladimir Medinsky (Reuters). Tidigt den 10 november hade ingen starttid offentliggjorts och inget möte bekräftats (AP).

Européerna följer ett separat spår. Kushner uppgav att han och Witkoff skulle träffa företrädare för Ukraina, EU, NATO, Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien före trepartssamtalen (Kushner). Umerov har beskrivit liknande samordningsmöten från Kyivs sida. I praktiken informerar och försöker européerna påverka Ukraina och USA var för sig. Ukraina och USA tar sedan med sig sina ståndpunkter in i rummet med Ryssland.

I helgen lovade Frankrike att européerna skulle delta (To Brief), och de är på plats. Nationella säkerhetsrådgivare från de fyra huvudstäderna har rest dit. Detsamma gäller stabscheferna till EU-kommissionens ordförande Ursula von der Leyen och António Costa, som leder Europeiska rådet där EU:s stats- och regeringschefer möts (Euronews). Berlin har bekräftat att landets rådgivare reser dit, medan de flesta andra namn bara har rapporterats i medier (DW). Ingen offentlig uppgift visar att någon av dem får se, ändra eller godkänna texten som läggs fram för Moskva.

Kreml säger sig föredra den ordningen. Talespersonen Dmitrij Peskov menar att européerna redan har egna kanaler till Kyiv och Washington och kan få betydelse senare, i bredare samtal om Europas säkerhet. Rådgivaren Jurij Usjakov var tydligare med att hålla dem utanför. Kushner har samtidigt hävdat att en uppgörelse som håller över tid till slut kräver direkta samtal mellan Ryssland och Europa (France 24).

Ingen har mandat att företräda unionen

Europas eget problem går längre än Moskvas invändningar. Den 5 november bad Italiens premiärminister Giorgia Meloni Costa att ta upp en fråga med EU-ledarna: vem ska företräda unionen, och med vilket mandat? Hon sade att hon inte eftersträvade en plats för Italien (ANSA). Costa gick med på att diskutera frågan vid EU-ledarnas informella möte i Dublin den 13 november, men utsåg inget sändebud (Irish presidency).

Fram till dess talar varje rådgivare i Abu Dhabi för en huvudstad eller ett EU-organ. Även ett särskilt utsett EU-sändebud skulle ha begränsat mandat. Personen skulle kunna föra fram villkor med en gemensam röst, men inte på egen hand lova nationella trupper eller ändra sanktioner som kräver alla medlemsländers godkännande.

Besluten som fattas hemma

Trupperna visar tydligast var gränsen går. Multinational Force for Ukraine, som leds av Frankrike och Storbritannien, finns än så länge på papper i form av en avsiktsförklaring. Insatsen förutsätter vapenvila och en begäran från Kyiv. Något bestämt antal soldater eller datum för en insats anges inte (UK government).

Förberedelserna har ändå börjat. Flera hundra nederländska militärer började den 9 november öva inför ett sådant uppdrag i Polen. Den nederländska regeringen säger dock att en faktisk insats kräver ett separat regeringsbeslut (Dutch defence ministry). Att öva inför ett uppdrag innebär alltså inte att regeringen har beslutat att skicka trupp.

Sanktionerna följer samma logik. EU:s sanktionsbeslut kräver i regel enhällighet, vilket innebär att varje medlemslands regering kan stoppa dem (Council of the EU). Om Moskva vill ha sanktionslättnader som en del av en uppgörelse kan ingen i Abu Dhabi lova det. Frågan måste tillbaka till medlemsländernas regeringar, och var och en av dem kan säga nej.

USA, Ryssland och Ukraina kommer att forma villkoren i Abu Dhabi. De europeiska regeringarna får sitt inflytande senare, när de ombeds skicka soldater eller rösta om sanktioner. Ett nej i det läget skulle stoppa en uppgörelse som de tre parterna redan har godtagit. Den politiska kostnaden blir då betydligt större än om Europa påverkar villkoren redan nu. EU:s ledare möts i Dublin den 13 november (Irish presidency). Före dess behöver de svara på vem som talar för unionen och med vilket mandat, innan beslutet om trupper eller sanktioner ställs på sin spets.