Natos Ukrainalöfte döljer budgetbråk

Natos ambassadörer från samtliga 32 medlemsländer godkände i veckan ett utkast till toppmötestext där Ukraina utlovas 70 miljarder euro i militärt stöd under 2026 och "minst motsvarande" stöd 2027 (DW, European Pravda). Siffran ger intryck av beslutskraft. Konstruktionen bakom den är betydligt mer svåröverskådlig: en stor del av beloppet samlar ihop redan befintliga EU-lån, nationellt bilateralt stöd och tidigare utfästelser i en gemensam totalsumma. Inför toppmötet i Ankara förhandlade flera regeringar om hur bindande formuleringen för 2027 egentligen skulle vara (RBC Ukraine).

Europas diskussion om Ukrainastödet har därmed flyttat från symbolisk solidaritet till en mer jordnära fråga: vad räknas som stöd, vem har redan betalat och kan en toppmötesdeklaration ersätta budgetbeslut, beställningar och leveransplaner?

Ett politiskt löfte, inte en krigskassa

Den tvååriga totalsumman på 140 miljarder euro är inte en Natofond och inte ett gemensamt lån. Nato fattar beslut med konsensus, vilket innebär att alla medlemsländer måste godta beslutet eller åtminstone avstå från att invända. Men alliansen lånar och spenderar normalt inte pengar i den här storleksordningen. Paketet bör därför förstås som ett politiskt löfte samordnat genom Nato, där flera separata flöden läggs samman: nationellt militärt stöd, bilaterala utfästelser och en stor del EU-finansiering (DW).

En betydande del kommer från EU:s egen Ukraine Support Loan på 90 miljarder euro, finansierad genom gemensam EU-upplåning och delvis säkrad med vinster från frysta ryska tillgångar. Omkring 28,3 miljarder euro väntas gå till vapenproduktion redan 2026 (EU Reporter, ua.news). Kyiv har redan börjat ta fram rutiner för hur pengarna ska kanaliseras till den ukrainska försvarsindustrin (Komersant).

Den konstruktionen avgör också vem som kan stoppa vad. Mark Ruttes tidigare förslag om ett obligatoriskt Ukrainastöd motsvarande 0,25 procent av BNP fick inte enhälligt stöd (Ground News). Den icke-bindande politiska deklarationen överlevde där den bindande formeln föll.

Striden om bokföringen

Den skarpaste skiljelinjen mellan Natoländerna går inte mellan Ukrainavänner och Ukrainaskeptiker. Den gäller bokföringen. Polen stöder paketet som en säkerhetsförsäkring för frontstaterna, men vill att landets redan burna kostnader ska räknas in: flera år av höga försvarsutgifter, miljardbelopp för mottagandet av ukrainska medborgare och den logistikkorridor som i praktiken för in västligt stöd i Ukraina (Business Insider Polska). Donald Tusk uppmanade den polska delegationen att vara försiktig med nya finansiella löften så länge den bördan inte erkänns (European Pravda).

Italien drev en annan konflikt. Rom motsatte sig formuleringar som skulle låsa fast motsvarande stöd även 2027, eftersom varje utfästelse måste överleva Italiens budgetprocess i ett läge med hög statsskuld. Italienska medier bidrog samtidigt till oklarheten om huruvida huvudbeloppet avsåg 70 miljarder euro per år eller en lägre summa när redan beslutade åtaganden räknades bort (Corriere della Sera, Open).

Tjeckien ger den tydligaste verklighetskontrollen. Prag samordnar ett ammunitionsinitiativ som enligt tjeckiska företrädare stod för ungefär hälften av den ammunition som levererades till Ukraina förra året (Novinky). Tjeckisk rapportering har beskrivit Natopaketet främst som samordning av pengar som samlats in på annat håll, inte som nya gemensamma medel (Aktuality.sk).

Där vetona finns

Slovakien och Ungern befinner sig i olika marginalpositioner. Robert Fico har sagt att Slovakien inte kommer att avsätta pengar ur statsbudgeten till vapen för Ukraina, men också medgett att han sannolikt inte kan hindra andra från att gå vidare (NV). Det försvagar alliansens enighet utan att stoppa pengarna.

Ungerns inflytande är mer konkret. När militär finansiering till Ukraina går genom EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik krävs enhällighet, vilket innebär att ett enda land kan lägga veto. Europeiska fredsfaciliteten, EU:s fond utanför den ordinarie budgeten för att ersätta länder som skickar vapen till Ukraina, är en sådan flaskhals: Ungern kan vägra godkänna enskilda utbetalningar (Article 31 TEU, EPF Decision). Budapest kopplar dessutom framsteg i Ukrainafrågor till garantier för den ungerska minoritetens rättigheter i västra Ukraina, ett krav som skulle bestå även efter ett regeringsskifte (Telex).

Det vi ännu inte vet

Toppmötestexten från Ankara väntar fortfarande på ledarnas godkännande, men de svårare frågorna ligger längre fram i kedjan. Ingen fördelningsnyckel mellan länderna har offentliggjorts. Gränsen mellan nya pengar och omklassificerat befintligt stöd är fortfarande oklar. Det finns ingen offentlig leveransplan som gör det möjligt att följa om löften blir vapen. Beslutskedjan går genom fyra portar: Nato kan samordna och utöva tryck, men nationella parlament röstar om budgetarna; EU:s enhällighetsregler kan blockera vissa militära instrument; och upphandlingsmyndigheter och fabriker avgör om pengar faktiskt blir ammunition. De 140 miljarderna euro köper politisk trovärdighet. Om de också köper granater är en annan fråga.