Spanien jagar karteller i kontrakt

Offentlig upphandling lämnar spår: vilka företag som lämnar anbud, vilka priser de erbjuder, vilka som vinner och vilka som senare dyker upp som underleverantörer. Spaniens konkurrensmyndighet bygger nu ett system som ska läsa dessa spår i en skala som mänskliga utredare inte kan hantera.

Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC, utvecklar AI-systemet Atenea för att söka efter tecken på anbudskarteller och otillåten samordning i offentlig upphandling (La Vanguardia). Verktyget bygger på en databas med omkring sex miljoner kontrakt. Det ska markera misstänkta upphandlingar för vidare granskning av utredare, inte själv avgöra skuld.

Vad systemet letar efter

Karteller i offentlig upphandling följer ofta igenkännbara mönster. Företag turas om att vinna. Förlorare lämnar anbud som ligger märkligt högt. Ett bolag förlorar formellt men får sedan arbete som underleverantör. OECD:s vägledning om riggade anbud har beskrivit sådana signaler i åratal. Svårigheten har inte varit att veta vad man ska leta efter, utan att se mönstren i hela materialet samtidigt.

En lokal tjänsteman ser en upphandling. Atenea kan jämföra beteenden mellan upphandlande myndigheter, regioner, sektorer och år. Enligt uppgifter arbetar systemet i flera lager. Först kopplas bolag samman när de förekommer under olika namn, till exempel när samma koncern lämnar anbud via flera dotterbolag. Därefter grupperas misstänkta mönster: återkommer samma två företag tillsammans? Till sist bedöms om en viss marknad avviker från det som verklig konkurrens normalt skulle ge.

Systemet uppges bygga vidare på ett tidigare och snävare granskningsverktyg hos CNMC. Ambitionen är bredare: öppna marknader ska kunna analyseras, liksom en nyare risk för konkurrensmyndigheter, algoritmisk samordning. Det innebär att företags prissättningsprogram kan lära sig att följa konkurrenternas rörelser utan att någon människa behöver ringa ett samtal.

Varför Spanien har bråttom

Det här är inte en teknisk lösning på jakt efter ett problem. Förra månaden fastställde Spaniens högsta domstol en bot på 13,5 miljoner euro mot Indra för deltagande i en kartell som riggade offentliga upphandlingar av IT-tjänster mellan 2005 och 2015 (Cinco Días). Metoderna omfattade täckanbud, konkurrenter som avstod från att lägga anbud och förhandsinformation om upphandlingar via interna kontakter. Indra kopplades till kontrakt värda mer än 324 miljoner euro inom de berörda uppläggen (elDiario.es).

Det är just sådana mönster ett maskinellt system skulle kunna upptäcka tidigare än en utredning som pågår i åratal: samma företag återkommer tillsammans, vinnare och förlorare byter roller och en förlorande anbudsgivare återkommer som underleverantör.

Ansvarsfrågan

Spanien ingår i en bredare europeisk rörelse mot maskinellt stöd i tillsynen. Tysklands föreslagna tolfte ändring av konkurrenslagen skulle möjliggöra systematisk granskning av upphandlingar (BBH Blog). Italiens antikorruptionsmyndighet ANAC publicerar redan upphandlingsdata som kan användas som råmaterial för liknande analyser (ANAC).

Den svårare frågan gäller vad som händer när algoritmen påverkar vem som blir granskad. Nederländerna fick en tydlig varning när en domstol underkände SyRI, ett statligt riskprofileringssystem, eftersom det stred mot rätten till privatliv (Rechtspraak). Det nederländska svaret blev ett nationellt register där 1 495 algoritmbeskrivningar från 515 organisationer nu är offentligt synliga (Algoritmeregister). Principen är enkel: om en statlig algoritm påverkar vilka som granskas måste medborgarna veta att den finns.

Forskningen ger stöd för att screening kan fungera, men också skäl till försiktighet. En CEPR-studie av svenska läkemedelsauktioner fann mönster som var förenliga med samordning och högre priser. Sådana resultat är dock marknadsspecifika. De visar inte att generella AI-detektorer fungerar överallt. Falska positiva utslag är den centrala risken: specialiserade kontrakt lockar naturligt få anbudsgivare, gemensamma kostnader kan få priser att röra sig likartat och gemensamma anbud kan göra det möjligt för mindre företag att ta uppdrag de inte skulle klara ensamma.

Atenea uppges fortfarande vara under intern utveckling, med driftsättning väntad under de kommande månaderna. Någon offentlig teknisk specifikation finns inte. CNMC har inte publicerat systemets arkitektur, felmarginaler eller regler för styrning och ansvar.

Verktygets legitimitet kommer därför att avgöras mindre av hur avancerad algoritmen är än av om dess varningar kan prövas, dess logik granskas och dess rekommendationer åsidosättas. Spanien testar om konkurrenstillsynen kan flyttas tidigare i kedjan, innan en visselblåsare eller ett årtionde i domstol gör kartellen synlig. Med tydliga skydd kan både skattebetalare och seriösa företag vinna på det. Som svart låda riskerar systemet däremot att bli just den typ av oåtkomlig algoritmisk myndighetsmakt som europeiska domstolar redan har avvisat.