La Commission veut limiter les vétos d’adhésion

Le 6 octobre, la Commission européenne a proposé de soumettre les étapes intermédiaires des négociations d’adhésion à la majorité qualifiée. Chaque État garderait son veto sur l’admission finale. La réforme ne réglerait pas le différend entre Budapest et Kyiv sur les droits des minorités.

Le verrou que Bruxelles veut desserrer permet aujourd’hui à un seul gouvernement de bloquer les négociations d’un candidat. La Commission a proposé que les gouvernements de l’UE approuvent leurs étapes intermédiaires à la majorité plutôt qu’à l’unanimité (questions-réponses de la Commission, BTA). Chaque capitale conserverait son veto sur l’adhésion finale. La réforme doit donc être approuvée par les gouvernements qui renonceraient à ce pouvoir et ne règle pas le différend à l’origine du blocage hongrois sur l’Ukraine.

Quel veto disparaît, lequel reste

Adhérer à l’UE suppose de franchir une longue série d’étapes. Les négociations sont organisées en blocs thématiques : ouvrir un bloc signifie que l’Union juge le candidat prêt à commencer à rapprocher sa législation des règles européennes dans ce domaine. Jusqu’ici, les gouvernements devaient approuver à l’unanimité l’ouverture et la clôture provisoire de chaque bloc, ce qui permettait à chacun de s’y opposer (explications du Conseil).

Bruxelles propose de soumettre ces étapes intermédiaires à la majorité qualifiée, soit au moins quinze des 27 gouvernements représentant au moins 65 % de la population de l’UE (article 16 du TUE). Un seul pays ne pourrait donc plus bloquer la procédure. L’ultime étape resterait soumise aux règles actuelles : l’article 49 du traité sur l’UE exige toujours une décision unanime des gouvernements, l’accord du Parlement européen et la ratification de chaque État membre (article 49 du TUE).

Rien n’est encore entré en vigueur. Marta Kos, commissaire à l’élargissement, a présenté une recommandation que les gouvernements n’ont pas adoptée. Le texte de la Commission laisse aussi en suspens certaines étapes juridiques nécessaires à la révision du cadre de négociation de chaque candidat, le règlement approuvé par les gouvernements au début des pourparlers (communication complète).

Le blocage hongrois et le différend sur les écoles

Le comportement de la Hongrie montre ce que la réforme vise à empêcher. Selon European Pravda, Budapest a refusé à trois reprises, les 17 juillet, 8 septembre et 29 septembre, d’approuver l’évaluation de la Commission sur l’état de préparation de l’Ukraine dans deux blocs. Cette évaluation précède leur ouverture (European Pravda).

Le grief hongrois s’appuie sur un précédent réel. En 2017, la Commission de Venise du Conseil de l’Europe, composée de juristes constitutionnels, avait critiqué une loi ukrainienne sur l’éducation qui réduisait l’enseignement secondaire dans les langues des minorités (Commission de Venise). Cet avis établit l’existence d’une préoccupation ancienne et sérieuse, mais ne porte pas sur le projet de loi que Kyiv examine actuellement.

Budapest pourrait assouplir sa position. Le site hongrois Index, qui cite un article du Financial Times, rapporte que le premier ministre Péter Magyar aurait demandé aux diplomates de laisser la procédure avancer. Selon Index, un soutien plus net dépendrait du vote par l’Ukraine d’un projet de loi sur les écoles des minorités, attendu le 12 octobre (Index).

Avec la majorité qualifiée, la Hongrie ne pourrait plus bloquer seule cette étape intermédiaire. Le différend sur les écoles subsisterait et Budapest garderait son veto sur l’adhésion de l’Ukraine. Le vote ne lèverait pas tous les obstacles : la prochaine étape de la Macédoine du Nord dépend d’une révision constitutionnelle qui mentionnerait les Bulgares parmi les minorités, condition fixée par un compromis du Conseil en 2022 que seul le Parlement de Skopje peut satisfaire (conclusions du Conseil).

Qui doit donner son accord

Le paquet associe des négociations facilitées à un contrôle plus strict après l’adhésion. Pendant quinze ans, un nouvel État membre reconnu en grave violation des valeurs de l’UE pourrait être sanctionné, jusqu’à perdre son droit de vote au Conseil (communication complète). Une fois la violation constatée, les sanctions s’appliqueraient automatiquement, sauf si une majorité qualifiée votait contre.

Le mécanisme actuel fonctionne en sens inverse. L’article 7, l’outil de l’UE contre les reculs démocratiques, exige que les gouvernements s’accordent avant d’agir. En 2025, le Parlement européen relevait que la procédure visant la Hongrie au titre de l’article 7 avait donné lieu à neuf auditions depuis 2018, sans constatation formelle de risque (Parlement européen). Kos a défendu la limite de quinze ans en affirmant qu’elle empêcherait les nouveaux membres de rester durablement des États de seconde zone (The Guardian).

Pour modifier les règles de vote, les gouvernements doivent renoncer à un levier qu’ils ont déjà utilisé, mais leurs positions de départ divergent. Le gouvernement néerlandais soutient un encadrement plus strict. Le ministre des affaires étrangères, Tom Berendsen, a toutefois déclaré au Sénat le 29 septembre que La Haye souhaitait maintenir l’unanimité pour les décisions importantes liées à l’adhésion (Eerste Kamer). Il n’a pas précisé si l’ouverture d’un bloc entrait dans cette catégorie. Tant que les gouvernements n’ont pas adopté la réforme et que Kyiv n’a pas répondu au grief sur les écoles, le veto utilisé par la Hongrie cet été reste opérant.