Fünf EU-Staaten setzen Frist für Rückführungszentren

Die europäische Migrationspolitik leidet seit Jahren an derselben Lücke: Viele Ausreisepflichtige müssen die EU formal verlassen, tatsächlich gelingt die Rückführung aber nur in einem Teil der Fälle. Dänemark, Deutschland, die Niederlande, Österreich und Griechenland wollen diese Lücke nun mit Rückkehrzentren außerhalb der EU schließen. Bei einem Treffen in Kopenhagen am 4. September verständigten sich die fünf Regierungen auf ein gemeinsames Modell; erste Überstellungen sollen bis Ende 2027 möglich sein. Die beteiligten Regierungen sprachen von einem Durchbruch. Der entscheidende Partner fehlt allerdings noch: Das Land, das die Betroffenen aufnehmen würde, hat nichts unterschrieben, ist öffentlich nicht benannt worden und hat keine Bedingungen bestätigt (Euractiv, WCAX/AP).

Wie wir am Donnerstag berichtet haben, stimmen sich die fünf Minister seit August ab. Das Ergebnis von Kopenhagen ist damit ein Schritt vom politischen Schlagwort zu gemeinsamen Verfahrensgrundsätzen, aber noch kein Schritt zu einem funktionsfähigen Zentrum.

Drei Grundsätze, keine Adresse

Der vereinbarte Rahmen beruht auf drei Zusagen: Die Zentren sollen irreguläre Migration verringern und Schleusernetzwerke schwächen; sie sollen mit EU-Recht, internationalen Verpflichtungen und Menschenrechten vereinbar sein; und sie sollen auch dem Aufnahmestaat einen Nutzen bringen (Berlingske, Kleine Zeitung). Die niederländische Delegation beschrieb die geplanten Einrichtungen als offen: Die Bewohner sollten dort leben und arbeiten können, es gehe nicht um Haftzentren (NRC).

Alle beteiligten Minister drängen auf Tempo. Der dänische Minister Morten Bødskov sagte, Dänemark rechne damit, bis Ende 2027 für erste Überstellungen bereit zu sein. Bundesinnenminister Alexander Dobrindt will noch in diesem Jahr eine Vereinbarung erreichen. Österreichs Gerhard Karner fordert, bis Ende 2026 mindestens ein Aufnahmeland festzulegen (UIM Denmark, DW, Heute). Für diese Fristen gibt es bislang jedoch keine diplomatische Grundlage. Ruanda bestätigte zwar den Besuch einer Delegation der fünf Staaten und laufende Gespräche, nannte aber keinen Zeitplan (Euractiv). Uganda gilt Berichten zufolge als möglicher Kandidat, ist öffentlich aber nicht bestätigt. Die Europäische Kommission nahm in Kopenhagen als Beobachterin teil, nicht als Verhandlerin: Brüssel schaut zu, das Verhandlungsrisiko liegt bei den Hauptstädten (EC Audiovisual).

Das Recht erlaubt Überstellungen, aber keinen klaren Schnitt

Die Zentren sollen auf der neuen EU-Rückführungsverordnung beruhen, die das Europäische Parlament, also die direkt gewählte Volksvertretung der EU, in diesem Jahr gebilligt hat. Die Verordnung schafft eine neue Befugnis: Eine Person mit vollstreckbarer Rückkehrentscheidung kann in einen Drittstaat gebracht werden, auch wenn sie zu diesem Land keine persönliche Verbindung hat. Voraussetzung ist, dass der aufnehmende Staat förmlich zustimmt und menschenrechtliche Standards einhält (European Parliament, SWP). Die Verordnung braucht noch die formelle Zustimmung der nationalen Regierungen im Rat, wo die EU-Minister über Gesetzgebung entscheiden; damit wird voraussichtlich im Herbst gerechnet (Euronews).

Die physische Verlagerung außerhalb des EU-Gebiets beendet aber nicht die Pflichten des entsendenden Staates aus der EU-Grundrechtecharta und der Europäischen Menschenrechtskonvention (SWP, EU Migration Law Blog). Noch ist in keinem Abkommen geregelt, wer die tatsächliche Aufsicht hätte, wer eine weitere Rückführung organisiert, wenn das Herkunftsland die Aufnahme weiter verweigert, oder was geschieht, falls der Aufnahmestaat Schutzgarantien verletzt. Bødskov sagte, die Internationale Organisation für Migration und das UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR würden die Zentren überwachen. AP stellte allerdings fest, UNHCR sei noch nicht mit Einzelheiten befasst worden; die IOM erklärte, die Gespräche seien weiterhin sondierend (WCAX/AP).

Für Dänemark kommt ein eigenes Problem hinzu. Wegen seines seit langem bestehenden Justizvorbehalts gegenüber EU-Recht unterstützt Kopenhagen das Modell politisch, müsste aber einen gesonderten rechtlichen Schritt gehen, bevor es die Rückführungsverordnung nutzen kann. Diese Hürde hat keiner der vier anderen Staaten (European Parliament Denmark).

Jeder Präzedenzfall zeigt die Lücke

Der politische Ansatz reagiert auf ein reales Vollzugsproblem. Nach Eurostat-Daten erließen EU-Staaten 2024 453.000 Ausreiseanordnungen, führten aber nur 110.000 Rückführungen in Nicht-EU-Staaten durch. Die Europäische Kommission beziffert die Rückkehrquote für 2025 auf 28 Prozent. Das ist der höchste Wert seit zehn Jahren, bedeutet aber eben auch, dass fast drei von vier Ausreisepflichtigen blieben (EPRS).

Die bisherigen Vergleichsfälle zeigen, wie groß der Abstand zwischen Ankündigung und Umsetzung sein kann. Italiens Albanien-Modell hat seit seiner Umwidmung zu einer Rückführungseinrichtung im März 2025 rund 500 Menschen erfasst, obwohl ursprünglich 3.000 pro Monat vorgesehen waren (Euronews, Pagella Politica). Das britische Ruanda-Modell brachte vier freiwillige Überstellungen hervor, bevor es aufgegeben wurde, nachdem der Supreme Court ein reales Risiko der Zurückweisung in Gefahr, also des Refoulement, festgestellt hatte. Amnesty International warnte, Zentren in Ruanda oder Uganda könnten angesichts der dokumentierten Menschenrechtslage beider Länder zu „cruel black holes“ werden (Amnesty).

Frankreich und Spanien zeigen zudem, wo die Grenzen der Koalition unter den großen EU-Staaten liegen. Emmanuel Macron nannte die Gesetzgebung unwirksam und unvereinbar mit europäischen Werten. Spaniens Pedro Sánchez bezeichnete externe Rückkehrzentren als „trampantojo“, als Trompe-l’oeil, also als politische Täuschung mit mehr Schein als Substanz (Le Monde, Euronews Spain).

Die fünf Regierungen besitzen nun ein Modell, einen Zeitplan und Grundsätze. Was ihnen fehlt, ist ein aufnahmebereiter Drittstaat, ein Finanzierungsplan, ein belastbares Kontrollsystem und eine Regelung, die vor Gerichten Bestand hätte. Ohne diese Elemente bleibt das Kopenhagener Modell vorerst ein Verhandlungspapier.