Bugarska prijeti vetom na 21. paket sankcija

Europska unija priprema 21. paket sankcija protiv Rusije. Diplomati ciljaju tankersku „flotu u sjeni”, ruske banke i Rusku pravoslavnu crkvu (Hromadske, S&P Global). U Sofiji se istodobno vodi politički sukob oko toga treba li Bugarska blokirati dijelove paketa kako bi zaštitila patrijarha Kirila i interese povezane s Lukoilom. To nije samo bugarska unutarnja rasprava: kod sankcija je dovoljan prigovor jedne države da se zaustavi odluka svih 27 članica.

Tu slabost nije proizvela praksa, nego sami europski ugovori.

Kako jedna vlada zaustavlja ostale

Sankcije Europske unije pripadaju području zajedničke vanjske i sigurnosne politike, dijelu ugovornog sustava u kojem su države članice zadržale nacionalnu kontrolu nad vanjskom politikom umjesto da je prepuste Bruxellesu. Članak 31. Ugovora o Europskoj uniji postavlja jednoglasnost kao pravilo. Svaka vlada mora pristati; bez toga odluke nema (objašnjenje Vijeća o sankcijama).

Postupak ima dva koraka. Vlade najprije donose političku odluku o tome tko se sankcionira i zašto, na temelju članka 29. Ugovora o Europskoj uniji. Zatim se posebnom uredbom, prema članku 215. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, ta odluka pretvara u obvezujuća gospodarska ograničenja za banke i poduzeća na jedinstvenom tržištu (Verfassungsblog). Veto djeluje u prvom koraku. Ako jedna prijestolnica odbije političku odluku, gospodarski mehanizam ne može ni početi. Ostalih 26 članica ne mogu nadglasati protivnicu kao kod većine pravila unutarnjeg tržišta.

Vlada s uskim, ali snažnim domaćim interesom tako može prisiliti ostale na izbor: prihvatiti iznimku ili izgubiti cijeli paket.

Mađarska je pokazala da taktika djeluje

Budimpešta je tu metodu već pokazala 2022. godine. Mađarska je zatražila da se ruski pravoslavni patrijarh Kiril ukloni iz šestog paketa sankcija Europske unije. EU je popustio i izostavio Kirila kako bi sačuvao širi dogovor (Reuters, Politico). Mađarska nije morala uvjeriti ostale da Kiril zaslužuje zaštitu. Bilo je dovoljno pokazati da bi zadržavanje njegova imena ugrozilo cijeli paket više nego njegovo uklanjanje.

Pouka se brzo proširila. Bugarski predsjednik 2023. zaprijetio je vetom na sankcije ruskom nuklearnom sektoru (Reuters). Sada bugarski politički akteri traže izuzeća iz 21. paketa povezana s Kirilom i Lukoilom, koji upravlja najvećom bugarskom rafinerijom u Burgasu (S&P Global). Ta rafinerija oslonac je bugarske opskrbe gorivom, pa Sofiji daje pregovaračku težinu koja nadilazi vjersku simboliku.

Nema javnih dokaza da Mađarska koordinira sadašnje bugarsko stajalište (stranica Vijeća o sankcijama Rusiji). Bit je upravo u tome da koordinacija nije nužna. Kada jedna vlada pokaže da prigovor na jedno ime može promijeniti cijeli sankcijski paket, svaka prijestolnica s osjetljivim domaćim interesom razumije kako alat funkcionira.

Razlozi se razlikuju: energetska ovisnost, izloženost rafineriji, vjerske veze. Poluga je ista. Mađarska i Slovačka dobile su iznimke za naftovode u šestom paketu pozivajući se na opskrbu energijom zemalja bez izlaza na more (šesti paket Vijeća). Ranije ove godine odgodile su 20. paket zbog spora s Ukrajinom, prije nego što su u travnju povukle veto (The Geopost). Za to nije potreban blok država. Pravilo jednoglasnosti samo stvara polugu.

Što još nije jasno

Najveća nepoznanica jest formalni status bugarskog zahtjeva. Ugovorna pravila i mađarski presedan dobro su poznati. Ono što nijedan javni dokument Vijeća ne potvrđuje jest je li Sofija službeno zatražila uklanjanja iz nacrta priloga 21. paketa. Bugarski politički sukob prenose domaći mediji; pregovori u Vijeću ostaju zatvoreni. Hoće li se to pretvoriti u stvarnu blokadu ili ostati pregovarački signal, ovisi o tome što će Sofija učiniti kada diplomati iznesu završni tekst.

Nakon dvadeset paketa sankcija (stranica Vijeća o sankcijama Rusiji), Europska unija izgradila je snažan gospodarski pritisak na Rusiju. Svaki novi krug ipak prolazi kroz istu bravu jednoglasnosti. To odražava svjesnu ugovornu odluku da vanjska politika ostane pod nacionalnim nadzorom. Cijena se, međutim, gomila: svaki put kada ostalih 26 članica prihvati uzak prigovor kako bi spasilo paket, sljedeća prijestolnica uči da je ista taktika dostupna i da će EU vjerojatno platiti cijenu prije nego što dopusti propast dogovora.