EU ovlasti rastu, veto ostaje

Kad su se ministri vanjskih poslova EU-a 1. i 2. rujna sastali u Druids Glenu u irskom Wicklowu na redovitom Gymnichu, neformalnom sastanku namijenjenom otvorenoj raspravi, a ne donošenju obvezujućih odluka, pred njima su bila dva prijedloga reforme europske vanjske politike (EEAS, The Journal). Oba obećavaju brže i usklađenije djelovanje Unije prema van. No prijedlog koji se doista može pomaknuti prema provedbi jača Europsku komisiju, dok onaj teži, ograničavanje nacionalnog veta, ostaje zarobljen upravo u pravilu koje pokušava promijeniti.

Kallas ima naslov, ali ne i alate

Visoka predstavnica EU-a za vanjsku politiku Kaja Kallas formalno bi trebala usklađivati sve što Unija radi prema svijetu. U praksi, novac i ljudi za razvojnu pomoć, obrambenu industriju, humanitarnu pomoć i politiku susjedstva nalaze se u odvojenim upravama Europske komisije kojima ona ne upravlja (Le Monde, Euronews).

Pariz i Berlin žele promijeniti taj raspored. Zaključci njihova zajedničkog ministarskog vijeća iz srpnja pozvali su na reformu struktura za vanjsko djelovanje, s listopadskim Europskim vijećem, sastankom šefova država i vlada koji određuje politički smjer EU-a, kao trenutkom za pokretanje formalnog rada (Elysée, Bundesregierung). Prema dostupnim informacijama, rješenje bi te instrumente približilo Kallas. Cijena bi bila jasna: visoka predstavnica bila bi čvršće uključena u zapovjedni lanac predsjednice Komisije Ursule von der Leyen (Politico).

Europska služba za vanjsko djelovanje, EEAS, hibridno tijelo sastavljeno od diplomata država članica, Komisije i tajništva Vijeća, usmjerila bi se više na strategiju i vojne misije nego na upravljanje proračunima i programima. Time bi služba mogla izgubiti nadzor nad novcem, rasporedom osoblja i dnevnim redom, iako bi njezina čelnica dobila pristup širem skupu instrumenata (EUPerspectives). Javnog francusko-njemačkog dokumenta zasad nema. Nacrt se temelji na curenjima informacija, dosljedno prenesenima u više medija, ali bez službene potvrde pojedinosti.

Ta se reforma može kretati relativno brzo jer ne traži izmjenu ugovora EU-a, nego promjenu odluke Vijeća iz 2010. kojom je EEAS osnovan (Odluka Vijeća 2010/427/EU).

Problem veta ostaje zaključan

Drugi smjer reforme zadire dublje. Neslužbeni dokument 11 država, među njima Francuske, Njemačke, Austrije, Nizozemske, Španjolske i Švedske, predlaže kodeks ponašanja protiv opstruktivnog korištenja veta u vanjskoj politici (ANSA, Euronews). Prema ugovorima EU-a, odluke o vanjskoj i sigurnosnoj politici traže jednoglasnost: jedna vlada može zaustaviti sankcije ili odgovor na krizu čak i kad se preostalih 26 slaže (članak 31. Ugovora o Europskoj uniji).

Dokument potiče konstruktivnu suzdržanost, odnosno mogućnost da se država izmakne iz odluke umjesto da je blokira. Od vlada traži da vanjskopolitičke dosjee ne koriste kao zalog za nepovezane zahtjeve. Poziva i na istraživanje puta prema glasovanju kvalificiranom većinom, sustavu u kojem odluka prolazi ponderiranom većinom, a ne konsenzusom. Presedani postoje: Cipar, Irska, Austrija i Malta već su se u pojedinim odlukama povukli u stranu umjesto da ulože veto (Euronews).

Izlaz iz sadašnjeg sustava također traži jednoglasnost. Države koje veto štiti morale bi pristati na njegovo slabljenje. Zato je kodeks ponašanja politička želja, a ne provedivo pravilo.

Tko plaća cijenu

Ta dva pravca reforme stvaraju različite gubitnike. Reforma upravljačkog stroja jača predsjedništvo Komisije kao središte odlučivanja u vanjskoj politici. Za manje države to nije tehničko pitanje. Visoki predstavnik danas odgovara i državama članicama kroz Vijeće i Komisiji. Ako se ta dužnost snažnije veže uz Komisiju, slabi međuvladin kanal kroz koji glavni gradovi poput Tallinna ili Dublina ostaju uključeni u odluke koje ih izravno pogađaju.

Estonija dobro pokazuje napetost. Tallinn želi brže usklađivanje sankcija i javno je tvrdio da su Mađarska i Slovačka usporavale ključne odluke o Ukrajini (estonska vlada). No brzina dobivena kroz hijerarhiju Komisije ima cijenu ako smanjuje ulogu Vijeća, mjesta na kojem male države imaju svoje mjesto za stolom (ERR).

Reforma veta pogađa druge interese. Cipar svoj veto vidi kao osiguranje u europsko-turskim pitanjima; njegovo slabljenje maloj državi oduzima najjači diplomatski instrument (RIK, Kathimerini). Mađarska je veto koristila za odgađanje paketa sankcija. Za obje zemlje sadašnji sustav nije smetnja, nego zaštita.

Wicklow nije donio odluke, što je i svrha Gymnicha (Irish Times). Sljedeći test bit će listopadsko Europsko vijeće. Najizglednija je reforma koja preuređuje zapovjedni lanac, jer traži odluku Vijeća, a ne promjenu ugovora. Bruxelles bi zato mogao dobiti uredniju organizacijsku shemu mnogo prije nego što dobije brži način odlučivanja.