München ruši austrijske granične kontrole

Upravni sud u Münchenu 2. srpnja proglasio je nezakonitima tri njemačke policijske kontrole na granici s Austrijom (FAZ, DW). Sud je zaključio da se kontrole koje traju godinama, uz malo stvarnih promjena, više ne mogu smatrati privremenom iznimkom kakvu dopušta schengensko pravo, odnosno europska pravila o prostoru bez redovitih putovničkih kontrola (Süddeutsche Zeitung).

No isti je sud odbio hitan zahtjev da se buduće kontrole zaustave (ZEIT). Putnici ih zato i dalje moraju trpjeti, a svaku pojedinu kontrolu mogu osporavati tek naknadno. Drugim riječima, sud može utvrditi da je prethodno zaustavljanje bilo nezakonito, ali time nitko ne dobiva pravo da idući put jednostavno prođe kroz policijsku kontrolnu točku.

Iznimka koja je postala pravilo

Schengen državama dopušta ponovno uvođenje graničnih kontrola kada postoji ozbiljna prijetnja javnom poretku ili sigurnosti. Takva mjera mora biti prijavljena Europskoj komisiji, vremenski ograničena i razmjerna razlogu zbog kojeg se uvodi (EUR-Lex, Commission).

Nekoliko je vlada naučilo živjeti upravo unutar te iznimke. Njemačka godinama provodi kontrole na granici s Austrijom. Danska od 2016. održava kontrole na granici s Njemačkom. Švedska ih obnavlja pozivajući se na istu formulu javnog poretka (Polisen). Svako novo produljenje opisuje se kao privremeno, ali praksa se u međuvremenu pretvara u normalno stanje.

Sud Europske unije povukao je granicu 2022. godine. U presudi NW u predmetima C-368/20 i C-369/20 odlučio je da država članica ne može nastaviti produljivati kontrole na temelju iste prijetnje nakon što istekne najdulje dopušteno razdoblje (CURIA). Serijsko produljivanje uz isto obrazloženje nije privremena mjera. To je trajan režim s privremenom oznakom.

Pitanje je vraća li reforma iz 2024. sat na početak

Vlade imaju protuargument. Reforma schengenskog zakonika iz 2024. (Uredba 2024/1717) produljila je dopušteno trajanje unutarnjih kontrola i time ministarstvima unutarnjih poslova dala čvršći pravni oslonac (EUR-Lex). Prema izvješćivanju DW-a, Njemačka će se vjerojatno pozvati upravo na tvrdnju da novi zakonik ponovno pokreće pravni rok. Je li münchenski sud prihvatio takvu logiku, zasad se ne zna, jer cjelovito pisano obrazloženje još nije objavljeno.

Odgovor je važan i izvan Bavarske. Ako reformirani zakonik vladama daje novi pravni početak, godine uzastopnih produljenja nestaju iz pravne računice. Ako sudovi, unatoč izmijenjenom tekstu, zaključe da se nastavlja isti režim, presuda Suda Europske unije iz 2022. i dalje obvezuje. Danska i Švedska suočit će se s istim pitanjem kada sljedeći put budu obnavljale svoje obavijesti o graničnim kontrolama.

Europska provedba spora je po svojoj konstrukciji

Čak i kada sudovi presude protiv graničnih kontrola, alati Europske unije ne djeluju brzo. Europska komisija može provjeravati nacionalne obavijesti i izdavati mišljenja, ali ne može jednostavno narediti policiji da se povuče s granice (Commission). Ako želi doći do financijskih kazni, Komisija najprije mora pokrenuti postupak zbog povrede prava EU-a pred Sudom Europske unije, ondje pobijediti, a zatim pokrenuti novi postupak ako država članica i dalje ne poštuje presudu. Taj lanac traje godinama.

Zato najveći teret provedbe zapravo nose građani. Oni moraju ulaziti u sporove nakon konkretnih kontrola, jednu po jednu, na jednoj granici za drugom.

Nizozemska i Njemačka istodobno iskušavaju može li sigurnost funkcionirati bez trajnih kontrolnih točaka. Novim policijskim sporazumom šire zajedničke ophodnje, razmjenu informacija i posebne prekogranične operacije, umjesto da na granici filtriraju sve putnike (Government.nl). Schengen dopušta policijsko djelovanje u pograničnim područjima ako ono u praksi ne postane rutinska granična kontrola (EUR-Lex). Ciljano policijsko djelovanje umjesto općih zaustavljanja postoji kao mogućnost, ako ga vlade žele koristiti.

Dvije će stvari pokazati hoće li ova presuda promijeniti išta izvan sudnice. Prvo, hoće li pisano obrazloženje münchenskog suda reformu iz 2024. tretirati kao novu pravnu osnovu ili će iza izmijenjenog teksta prepoznati nastavak istoga režima produljivanja. Drugo, hoće li Komisija od vlada koje obnavljaju kontrole tražiti čvršće dokaze ili će reformirani zakonik prihvatiti kao šire dopuštenje.

Dok ti odgovori ne stignu, Schengen se postupno stanjuje obnovljivim iznimkama, a njihova se zakonitost provjerava tek kada pojedini putnici odluče ići na sud zbog jedne konkretne kontrole.