EU-megbízott mandátum nélkül Cipruson

Az Európai Bizottság különmegbízottat készül kinevezni a ciprusi rendezési folyamathoz, vagyis brüsszeli szereplőt küldene egy olyan diplomáciai pályára, amelyet formálisan az ENSZ vezet. Níkosz Hrisztodulídisz ciprusi elnök júniusban megerősítette, hogy Ursula von der Leyennel, a Bizottság elnökével már nevekről is egyeztettek (Kathimerini Cyprus). Csakhogy sem tanácsi határozat, sem bizottsági döntés, sem nyilvános feladatleírás nem mondja meg, pontosan mire kapna felhatalmazást az új megbízott. A lényeg éppen ez a rés: a politikai bejelentés már megvan, a tényleges hatáskör még nem látszik.

A Bizottság nem tárgyalhat, de nélküle nem működik a rendezés

A két ciprusi közösség, valamint a három garanciavállaló hatalom, Görögország, Törökország és az Egyesült Királyság között az ENSZ főtitkára közvetít (UN Good Offices Mission). A Bizottság nem tárgyalhat területről, csapatkivonásról vagy hatalommegosztásról. Ezekről a felek és az ENSZ döntenek.

A Bizottság szerepe ennél szárazabb, de nélkülözhetetlenebb. Amikor Ciprus belépett az EU-ba, a 10. jegyzőkönyv felfüggesztette az uniós jog alkalmazását azokon a területeken, ahol a Ciprusi Köztársaság nem gyakorol tényleges ellenőrzést. A szabad mozgásra, a vámokra, az állami támogatásokra és a határigazgatásra vonatkozó uniós szabályok ezért egyszerűen nem érvényesek az északi részen.

Ha egyszer létrejönne a rendezés, ezeket a szabályokat újra működésbe kellene hozni. Ehhez bizottsági jogalkotási javaslat és egyhangú tanácsi döntés kellene, vagyis minden tagállami kormánynak vétójoga lenne. A megbízottnak nem.

Brüsszelnek közben már most is van gyakorlati jelenléte a szigeten. A Politis szerint az EU 2006 óta több mint 760 millió EUR-t kötött le támogatásokra, technikai segítségnyújtásra és ösztöndíjakra a török ciprióta közösség számára, az újraegyesítés előkészítése érdekében, de úgy, hogy ez ne jelentsen elismerést (Aid Regulation). Egy uniós megbízott tehát valódi végrehajtási csomagot illeszthetne az ENSZ-diplomácia mellé. Brüsszel csökkentheti a technikai akadályokat. A politikai szerkezetet viszont nem tudja rendelettel feloldani.

A nyomásgyakorlás a kormányoknál van, nem a megbízottnál

Athén és Nicosia azt várja az uniós megbízottól, hogy Ciprust összekösse azokkal a konkrét előnyökkel, amelyeket Törökország az EU-tól szeretne megszerezni. A vámunió korszerűsítése, a vízumliberalizáció és a befagyott csatlakozási folyamat olyan célok Ankara számára, amelyeket egy bizottsági megbízott nem tud megadni. Ehhez az uniós kormányok közös döntése kellene: az, hogy ezeket mindaddig visszatartsák, amíg Törökország nem mozdul Ciprus ügyében (CNA, Protothema). Hrisztodulídisz ezt „fokozatos, arányos és visszafordítható” megközelítésként írja le: az EU–Törökország-kapcsolatok előrehaladása a ciprusi rendezési folyamattal együtt mozogna.

Július 8-án von der Leyen és António Costa, az Európai Tanács elnöke Ankarában Recep Tayyip Erdoğan török elnöknél is ezt az összefüggést hangsúlyozta: az EU–Törökország-kapcsolatok lendületét a ciprusi tárgyalások újraindításához kötötték (Fakti, Kathimerini Cyprus). Két nappal később pontosították, hogy Brüsszel támogatni akarja az ENSZ-folyamatot, nem átvenni annak helyét.

A nehézség az, hogy az uniós kormányok nem egyformán hajlandók Ciprust a Törökországgal fenntartott kapcsolatok kapujává tenni. Németország Törökországot a NATO délkeleti szárnyának nélkülözhetetlen szereplőjeként kezeli, amely a fekete-tengeri biztonság és a védelmi ipari együttműködés szempontjából is fontos (SWP, Tagesschau). Berlin támogatja az ENSZ és az EU összekapcsolását, de nyilvános álláspontjai alapján a Törökországgal való kapcsolatokat túl szélesnek tartja ahhoz, hogy egyetlen ügyre zárja rá őket. Olaszország hasonló logika szerint mérlegel: a migráció, Líbia, az energia és a mediterrán stabilitás mind abba az irányba viszik Rómát, hogy több csatornát is nyitva tartson Ankara felé (Formiche).

A hivatkozott tagállami pozíciók alapján Görögország és Ciprus az a két kormány, amely a sziget ügyét az EU–Törökország-kapcsolatok központi feltételévé tenné. Így az uniós megbízott ismerős bizottsági helyzetbe kerülne: technikailag nélkülözhetetlen szereplő lenne, de politikailag azoknak a fővárosoknak lenne kiszolgáltatva, amelyeknek más prioritásaik is vannak.

A hiányzó mandátum

A megbízott segíthetne egy megállapodás végrehajtásában. Arra viszont nem kényszerítheti a tagállami kormányokat, hogy Törökországgal szemben valódi nyomásgyakorlásra használják az EU-s előnyöket. A kinevezés azt erősíti meg, hogy a Bizottság jogi mérnökként megkerülhetetlen lenne egy jövőbeli rendezésben: Brüsszel nélkül a 10. jegyzőkönyv felfüggesztése érvényben maradna, és egy békemegállapodás nem tudna működni az uniós jog keretei között. Azt viszont a kinevezés önmagában nem bizonyítja, hogy az uniós kormányok tényleges tanácsi döntésekbe is beírnák a feltételeket. Ettől válna egy technokrata megbízott politikai nyomás eszközévé, de az erre vonatkozó mandátumot eddig nem hozták nyilvánosságra.