Előrelép az EU-s hatalmi átrendezés

Amikor az uniós külügyminiszterek szeptember 1–2-án az írországi Wicklow-ban, a Druids Glenben találkoztak a félévente tartott Gymnichen, két reformjavaslat került az asztalra (EEAS, The Journal). A Gymnich informális külügyminiszteri egyeztetés: nyílt vitára szolgál, kötelező döntéseket nem hoznak rajta. Mindkét javaslat gyorsabb és egységesebb uniós külpolitikát ígér, de közülük csak az haladhat érdemben, amely a Bizottság kezében összpontosítana több hatalmat. A másik, a nemzeti vétó korlátozása, ugyanabba a szabályba ütközik, amelyet megpróbálna megváltoztatni.

Kallasnak megvan a címe, de nincsenek nála az eszközök

Az EU kül- és biztonságpolitikai főképviselőjeként Kaja Kallas feladata elvben az, hogy összehangolja mindazt, amit az unió a külvilág felé tesz. A gyakorlatban azonban a fejlesztési támogatások, a védelmi ipar, a humanitárius segítségnyújtás és a szomszédságpolitika pénze és apparátusa külön bizottsági főigazgatóságoknál van, amelyeket nem ő irányít (Le Monde, Euronews).

Párizs és Berlin ezen változtatna. A júliusi francia–német miniszteri tanács következtetései a külső fellépés intézményi szerkezetének reformját sürgették, az októberi Európai Tanácsot jelölve meg a hivatalos munka elindításának időpontjaként. Az Európai Tanácsban az állam- és kormányfők szabják meg az EU politikai irányát (Elysée, Bundesregierung). A kiszivárgott terv szerint az említett eszközök közelebb kerülnének Kallashoz. Ennek ára viszont az lenne, hogy a főképviselő szorosabban Ursula von der Leyen bizottsági elnök irányítási láncába kerülne (Politico).

Az EU diplomáciai szolgálatát, az Európai Külügyi Szolgálatot, vagyis az EEAS-t inkább stratégiai tervezésre és katonai missziókra állítanák rá. Az EEAS sajátos hibrid intézmény: tagállami külügyi szolgálatokból, a Bizottságból és a Tanács főtitkárságából épül fel. Ha a reform ebbe az irányba megy, a szolgálat kevesebb beleszólást kaphat a pénzekbe, a személyzeti döntésekbe és a napirend alakításába, miközben vezetője több külpolitikai eszközhöz férne hozzá (EUPerspectives). Nyilvános francia–német tervezet egyelőre nincs; a konstrukció részleteit egymással nagyjából egybehangzó, de hivatalosan meg nem erősített sajtóértesülésekből lehet ismerni.

Ez a reform viszonylag gyorsan előrehaladhat, mert nem az uniós szerződéseket kell módosítani hozzá, hanem azt a 2010-es tanácsi határozatot, amely az EEAS-t létrehozta (Council Decision 2010/427/EU).

A vétóprobléma bezárva marad

A másik reformszál mélyebb intézményi akadályt érint. Tizenegy ország, köztük Franciaország, Németország, Ausztria, Hollandia, Spanyolország és Svédország non-paperben, vagyis nem hivatalos vitaanyagban javasolt magatartási kódexet az akadályozó külpolitikai vétók ellen (ANSA, Euronews). Az uniós szerződések alapján a kül- és biztonságpolitikai döntésekhez egyhangúság kell: egyetlen kormány is blokkolhat szankciókat vagy válságkezelési lépéseket akkor is, ha a másik 26 tagállam egyetért (Article 31 TEU).

A vitaanyag a konstruktív tartózkodás gyakoribb használatát sürgeti. Ez azt jelenti, hogy egy tagállam nem támogatja a döntést, de nem is akadályozza meg. A javaslat azt is kéri a kormányoktól, hogy ne tartsanak külpolitikai ügyeket túszként más, azokhoz nem kapcsolódó követelések miatt, és vizsgálják meg a minősített többségi szavazás felé vezető lehetőségeket. Ennél a döntési módnál nem teljes konszenzus kell, hanem súlyozott többség. Van rá előzmény: Ciprus, Írország, Ausztria és Málta korábban egyes döntéseknél félreállt ahelyett, hogy vétózott volna (Euronews).

A kiút azonban maga is egyhangúságot igényel. A vétó által védett országoknak kellene beleegyezniük abba, hogy gyengítsék ezt az eszközt. Ettől a magatartási kódex inkább politikai vállalás lenne, nem kikényszeríthető szabály.

Ki fizeti az árát

A két reform más-más veszteseket termelne ki. Az intézményi átalakítás a Bizottság elnökét erősítené meg a külpolitikai irányítás központjaként. A kisebb tagállamoknak ez azért számít, mert a főképviselő ma nemcsak a Bizottsághoz, hanem a Tanácson keresztül a tagállamokhoz is kötődik. Ha a külpolitikai vezető erősebben a Bizottság alá kerül, gyengül az a kormányközi csatorna, amelyen keresztül Tallinnhoz vagy Dublinhoz hasonló fővárosok közvetlenül részt vesznek az őket érintő döntésekben.

Észtország jól mutatja a feszültséget. Tallinn gyorsabb szankciós koordinációt akar, és nyilvánosan is azt mondta, hogy Magyarország és Szlovákia lassított kulcsfontosságú Ukrajna-döntéseket (Estonian Government). A Bizottság hierarchiáján keresztül elért gyorsaságnak azonban ára van, ha közben gyengül az a tanácsi csatorna, amelyben a kisebb tagállamoknak is biztos helyük van (ERR).

A vétókorlátozás másoktól venne el mozgásteret. Ciprus az EU–Törökország-ügyekben biztosítékként kezeli a vétót; ha ez gyengül, egy kis ország legerősebb diplomáciai eszköze kopik ki a kezéből (RIK, Kathimerini). Magyarország a vétóval szankciós csomagokat késleltetett. Számukra a jelenlegi rendszer nem akadály, hanem védelem.

Wicklow-ban nem született döntés, és nem is ez volt a találkozó célja (Irish Times). A következő próba az októberi Európai Tanács lesz. A nagyobb eséllyel előrehaladó reform az irányítási láncot rendezi át, mert ehhez tanácsi határozat is elég, szerződésmódosítás nem kell. Brüsszel előbb kaphat átláthatóbb szervezeti ábrát, mint gyorsabb döntéshozatalt.