359 wydaleń poza systemem azylowym

Prawo działa dopiero wtedy, gdy państwo uzna, że człowiek w ogóle istnieje w procedurze. Osoba zatrzymana na granicy Grecji może podać swoje dane, złożyć wniosek o azyl i zaskarżyć decyzję o wydaleniu. Wynika to z prawa UE, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Karty praw podstawowych UE. Jeśli jednak zostanie wywieziona zanim ktokolwiek zapisze jej nazwisko, ochrona prawna zostaje w dokumentach, a nie w praktyce.

Grecka Narodowa Komisja Praw Człowieka opisała w raporcie Mechanizmu Rejestrowania 21 domniemanych przypadków nieformalnych przymusowych zawróceń, które miały objąć co najmniej 359 osób ubiegających się o azyl i uchodźców (in.gr). Według raportu działania prowadzili funkcjonariusze w mundurach i osoby bez umundurowania. Ludzi miano usuwać bez identyfikacji, bez wstępnego sprawdzenia ich sytuacji i bez możliwości kontroli sądowej.

Dlaczego praktyka na granicy rozchodzi się po Europie

Unijny system azylowy opiera się na prostej zasadzie: za rozpatrzenie wniosku odpowiada zwykle państwo pierwszego wjazdu. Grecja jest jednym z takich państw granicznych. Jeśli dostęp do procedury azylowej staje się tam niepewny, słabnie założenie, na którym stoi cały mechanizm: że Grecja prawidłowo przejmie i rozpozna sprawę. Wtedy sądy w państwach docelowych mogą blokować przekazywanie migrantów, a system zaczyna psuć się od środka.

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, czyli niezależny organ UE badający skargi na instytucje unijne, ustalił już, że Agencja UE ds. Azylu nie przekazywała Komisji Europejskiej raportów o pushbackach, choć właśnie po to była obecna w Grecji, by wspierać obsługę wniosków (European Ombudsman). To ustalenie nie przesądza prawdziwości każdej skargi. Pokazuje jednak, że nawet fizyczna obecność agencji UE na miejscu nie gwarantuje, że sygnały z granicy dotrą do Brukseli.

Niemcy dobrze pokazują, jak lokalna praktyka staje się problemem całej Unii. Niemieckie sądy co do zasady potwierdzały możliwość odsyłania osób do Grecji na podstawie unijnych reguł odpowiedzialności azylowej, ale sądy administracyjne ostrożniej podchodziły do spraw kobiet, wskazując na ryzyko wykorzystania i przemocy seksualnej (taz). Żeby ocenić, czy powrót jest zgodny z prawem, sąd potrzebuje faktów. Na ten sam wymóg zwracała uwagę Agencja Praw Podstawowych UE, monitorująca przestrzeganie praw podstawowych (FRA). Komisarz praw człowieka Rady Europy domagał się z kolei oceny ryzyka, niezależnego monitoringu i kontroli sądowej zanim ruszą jakiekolwiek zewnętrzne centra rozpatrywania spraw migrantów (Berliner Zeitung).

Gdzie sądy postawiły granicę

Najostrzejszy kontrast prawny widać w Hiszpanii. Hiszpański Sąd Najwyższy orzekł niedawno, że natychmiastowe zawrócenie z granicy nie może dotyczyć osób przechwyconych na morzu ani tych, które płyną wpław w stronę Ceuty i Melilli, dwóch hiszpańskich enklaw na wybrzeżu Afryki Północnej. W takich przypadkach musi zostać uruchomiona pełna procedura: identyfikacja, pomoc prawna, tłumacz i możliwa do zaskarżenia ocena potrzeby ochrony (rtve.es, europapress.es).

Na podobną barierę trafiła włoska próba filtrowania wniosków azylowych poza własnym terytorium. Rzym chciał rozpatrywać sprawy migrantów w Albanii, ale pod włoską odpowiedzialnością prawną. Włoscy sędziowie odmówili zatwierdzenia detencji w albańskim ośrodku i zawiesili przyspieszone procedury graniczne (Amnesty Piemonte/VdA, Sky TG24). W obu państwach sądy sprowadziły eksperymenty kontroli granicznej z powrotem do procedury, którą można sprawdzić.

Sprawa Grecji pokazuje trudniejszy wariant tego samego problemu. Jeśli zawrócenie nie zostaje udokumentowane i kończy się przed rejestracją, sąd nie ma z czego odtworzyć przebiegu zdarzeń. Hiszpański wyrok nakazuje wpisać działanie na granicy w procedurę. Greckie zarzuty dotyczą sytuacji, w której procedura ma zostać ominięta w całości.

Luka przed rejestracją

Unijny pakt o migracji i azylu, czyli nowy zestaw reguł azylowych wdrażany obecnie przez państwa członkowskie, obiecuje wspólne zasady kontroli wstępnej, rejestracji i niezależnego monitoringu na granicach zewnętrznych. Ustalenia greckiej komisji praw człowieka opisują jednak domniemane zawrócenia zanim system kogokolwiek rejestruje. Zabezpieczenia paktu zaczynają działać od chwili wpisania osoby do procedury. To, co dzieje się kilka chwil wcześniej, może pozostać poza jakimkolwiek śladem.

Komisja Europejska może wszcząć postępowanie naruszeniowe na podstawie art. 258 TFUE, czyli użyć instrumentu służącego do wymuszania na państwach członkowskich przestrzegania prawa UE. Jeśli opisany wzorzec się potwierdzi, rejestracja stanie się pierwszym testem egzekwowania paktu. Komisja powinna odpowiedzieć, czy grecka sprawa wymaga formalnego dochodzenia, czy dalszego unikania decyzji.