Bułgaria grozi wetem przez Kirilla i Lukoil

Unijny 21. pakiet sankcji wobec Rosji nabiera kształtu. Dyplomaci chcą uderzyć w flotę cieni przewożącą rosyjską ropę, rosyjskie banki oraz Rosyjski Kościół Prawosławny (Hromadske, S&P Global). W Sofii spór toczy się o to, czy Bułgaria powinna zablokować część pakietu, by chronić patriarchę Cyryla oraz interesy powiązane z Łukoilem. To nie jest lokalna awantura bez znaczenia dla reszty Unii. W polityce sankcyjnej sprzeciw jednego państwa może zatrzymać decyzję wszystkich 27.

Ta podatność nie jest błędem proceduralnym. Wynika z traktatów.

Jak jeden rząd zatrzymuje resztę

Sankcje UE należą do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, czyli tej części traktatów, w której państwa członkowskie zachowały kontrolę narodową zamiast przekazać ją Brukseli. Art. 31 Traktatu o Unii Europejskiej ustanawia jednomyślność jako zasadę. Każdy rząd musi się zgodzić, inaczej decyzja nie przechodzi (wyjaśnienie Rady UE o sankcjach).

Procedura ma dwa etapy. Najpierw państwa przyjmują decyzję polityczną, wskazując, kto i z jakiego powodu zostaje objęty sankcjami; podstawą jest art. 29 TUE. Dopiero potem osobne rozporządzenie, oparte na art. 215 TFUE, zamienia tę decyzję w wiążące ograniczenia gospodarcze, których muszą przestrzegać banki i firmy na jednolitym rynku (Verfassungsblog). Weto działa na pierwszym etapie. Jeśli jedna stolica odmawia zgody na decyzję polityczną, nie da się uruchomić mechanizmu gospodarczego. Pozostałe 26 państw nie może przegłosować opornego rządu tak jak przy większości regulacji rynku wewnętrznego.

Rząd z wąskim, ale silnym interesem krajowym może więc postawić resztę Unii przed prostym wyborem: uwzględnić zastrzeżenie albo stracić cały pakiet.

Węgry pokazały, że to działa

Budapeszt przetestował tę metodę w 2022 r. Węgry zażądały wykreślenia patriarchy Cyryla z szóstego pakietu sankcji UE. Unia ustąpiła i usunęła jego nazwisko, by uratować szersze porozumienie (Reuters, Politico). Węgry nie musiały przekonać partnerów, że Cyryl zasługuje na ochronę. Wystarczyło sprawić, by utrzymanie go na liście kosztowało więcej niż jego wykreślenie.

Lekcja została zapamiętana. W 2023 r. prezydent Bułgarii groził wetem wobec sankcji na rosyjski sektor jądrowy (Reuters). Teraz bułgarscy politycy chcą usunięć z 21. pakietu, powiązanych z Cyrylem i Łukoilem, który prowadzi największą bułgarską rafinerię w Burgas (S&P Global). Ta rafineria jest jednym z filarów krajowego zaopatrzenia w paliwa, więc daje Sofii argument znacznie mocniejszy niż sama symbolika religijna.

Nie ma publicznych dowodów, że Węgry koordynują obecne stanowisko Bułgarii (strona Rady UE o sankcjach wobec Rosji). Mechanizm jest jednak bardziej istotny niż ewentualna koordynacja. Gdy jeden rząd pokazuje, że sprzeciw wobec pojedynczego nazwiska potrafi zmienić cały pakiet sankcyjny, każda stolica z podobną wrażliwością wewnętrzną rozumie, jak użyć tego narzędzia.

Powody bywają różne: zależność energetyczna, ekspozycja rafinerii, więzi religijne. Dźwignia pozostaje ta sama. Węgry i Słowacja uzyskały wyjątki dla dostaw ropociągami przy szóstym pakiecie, powołując się na bezpieczeństwo dostaw do państw bez dostępu do morza (szósty pakiet Rady UE). Wcześniej w tym roku opóźniały 20. pakiet w sporze z Ukrainą, zanim w kwietniu wycofały swoje weta (The Geopost). Do blokowania nie potrzeba stałego bloku państw. Wystarcza sama zasada jednomyślności.

Czego wciąż nie wiemy

Największą niewiadomą pozostaje formalny status bułgarskiego żądania. Mechanika traktatowa i precedens węgierski są dobrze udokumentowane. Żaden publiczny dokument Rady UE nie potwierdza jednak, że Sofia oficjalnie zażądała wykreśleń z projektu załącznika do 21. pakietu. O sporze bułgarskich polityków informują media krajowe, ale negocjacje w Radzie pozostają zamknięte. To, czy sprawa zmieni się w realną blokadę, czy pozostanie sygnałem przed negocjacjami, zależy od tego, co Sofia zrobi, gdy dyplomaci dostaną finalny tekst.

Po dwudziestu pakietach sankcji (strona Rady UE o sankcjach wobec Rosji) Unia zbudowała silną presję gospodarczą na Rosję. Każda kolejna runda nadal przechodzi jednak przez ten sam zamek jednomyślności. To świadomy wybór traktatowy: polityka zagraniczna miała pozostać pod kontrolą państw. Koszt tej konstrukcji rośnie. Za każdym razem, gdy 26 rządów ustępuje wobec wąskiego zastrzeżenia, by uratować pakiet, następna stolica widzi, że ta metoda działa i że Unia prawdopodobnie zapłaci cenę, zamiast stracić całe porozumienie.