Unijny wysłannik bez mandatu dla Cypru

Komisja Europejska przygotowuje się do powołania specjalnego przedstawiciela ds. procesu cypryjskiego. Bruksela wchodzi więc w dyplomację, którą formalnie prowadzi ONZ. Prezydent Cypru Nikos Christodoulides potwierdził w czerwcu, że nazwiska kandydatów omawiano z przewodniczącą KE Ursulą von der Leyen (Kathimerini Cyprus). Nie opublikowano jednak ani decyzji Rady, ani decyzji Komisji, ani zakresu zadań, który wyjaśniałby, co taka osoba może realnie zrobić. W tej luce między politycznym sygnałem a formalną władzą mieści się sedno sprawy.

Komisja nie może negocjować, ale bez niej nic nie zadziała

Między dwiema wspólnotami cypryjskimi oraz trzema państwami gwarantami, czyli Grecją, Turcją i Wielką Brytanią, pośredniczy sekretarz generalny ONZ (UN Good Offices Mission). Komisja Europejska nie ma mandatu do negocjowania terytorium, wycofania wojsk ani podziału władzy. Te kwestie pozostają po stronie stron konfliktu i ONZ.

Rola Komisji jest mniej widowiskowa, ale praktycznie niezbędna. Gdy Cypr wchodził do UE, Protokół nr 10 zawiesił stosowanie prawa unijnego na obszarach, nad którymi Republika Cypryjska nie sprawuje efektywnej kontroli. W północnej części wyspy nie obowiązują więc zwykłe unijne reguły dotyczące swobodnego przepływu, ceł, pomocy publicznej czy granic.

Jeżeli porozumienie kiedyś zostanie zawarte, te przepisy trzeba będzie uruchomić. Do tego potrzebna byłaby propozycja prawna Komisji i jednomyślna decyzja Rady UE, czyli rządów państw członkowskich. Każdy rząd ma w tej sprawie weto. Wysłannik go nie ma.

Komisja ma już jednak na Cyprze realny ślad instytucjonalny. Według Politis od 2006 r. UE przeznaczyła ponad 760 mln EUR na granty, pomoc techniczną i stypendia dla społeczności Turków cypryjskich, przygotowując grunt pod ewentualne zjednoczenie, bez sugerowania uznania politycznego (Aid Regulation). Wysłannik mógłby dopiąć do dyplomacji ONZ konkretny pakiet wdrożeniowy. Bruksela potrafi zmniejszać bariery techniczne. Nie rozwiąże jednak politycznej konstrukcji rozporządzeniem.

Dźwignia jest w rękach rządów, nie wysłannika

Ateny i Nikozja chcą, by wysłannik pełnił bardzo konkretną funkcję: powiązał sprawę Cypru z korzyściami, których Turcja oczekuje od UE. Modernizacja unii celnej, liberalizacja wizowa i zamrożony proces akcesyjny to dla Ankary istotne stawki, ale żadnej z nich nie może zaoferować przedstawiciel Komisji. Wymagają one zgody państw członkowskich, a więc politycznej decyzji, że postęp w relacjach z Turcją będzie wstrzymywany do czasu ruchu Ankary w sprawie Cypru (CNA, Protothema). Christodoulides opisuje tę logikę jako „stopniową, proporcjonalną i odwracalną”: postęp w relacjach UE–Turcja miałby iść równolegle z postępem w procesie cypryjskim.

8 lipca von der Leyen i przewodniczący Rady Europejskiej António Costa naciskali w Ankarze na prezydenta Recepa Tayyipa Erdoğana, łącząc dynamikę relacji UE–Turcja ze wznowieniem wysiłków na rzecz rozwiązania sprawy Cypru (Fakti, Kathimerini Cyprus). Dwa dni później doprecyzowali, że Bruksela ma wspierać proces ONZ, a nie go zastępować.

Problem polega na tym, że państwa UE nie mają tej samej gotowości, by uczynić Cypr bramką dostępu do relacji z Turcją. Niemcy traktują Turcję jako niezbędnego partnera NATO na południowo-wschodniej flance, ważnego dla bezpieczeństwa Morza Czarnego i współpracy przemysłów obronnych (SWP, Tagesschau). Berlin popiera połączenie procesu ONZ z rolą UE, ale z publicznych wypowiedzi wynika, że relacje z Turcją uważa za zbyt szerokie, by uzależniać je od jednej sprawy. Podobnie kalkuluje Rzym: migracja, Libia, energia i stabilność Morza Śródziemnego skłaniają Włochy do utrzymywania kilku kanałów kontaktu z Ankarą jednocześnie (Formiche).

Przywołane stanowiska wskazują, że Grecja i Cypr są dziś jedynymi rządami, które stawiają wyspę w centrum relacji UE–Turcja. Wysłannik znalazłby się więc w dobrze znanej Komisji roli: technicznie konieczny, politycznie zależny od stolic, które mają inne priorytety.

Brakujący mandat

Wysłannik może pomóc we wdrożeniu porozumienia. Nie może zmusić rządów, by użyły tureckiej dźwigni. Samo powołanie potwierdza niezbędną rolę Komisji jako prawniczego inżyniera przyszłego rozwiązania: bez Brukseli Protokół nr 10 pozostanie zamrożony, a żadne porozumienie pokojowe nie zacznie działać w ramach prawa UE. Nie potwierdza natomiast, że państwa członkowskie wpiszą warunki wobec Turcji do faktycznych decyzji Rady. Dopiero to zmieniłoby technokratycznego wysłannika w narzędzie nacisku politycznego. Mandatu do takiego działania na razie nie opublikowano.