Kallas zyska narzędzia, weto zostaje

Gdy ministrowie spraw zagranicznych UE spotkali się 1–2 września w Druids Glen w irlandzkim Wicklow na półrocznym Gymnichu, czyli nieformalnej naradzie bez wiążących decyzji, na stole znalazły się dwie propozycje reformy unijnej polityki zagranicznej (EEAS, The Journal). Obie mają dać Unii większą szybkość i spójność działania. Różnią się jednak zasadniczo: ta, która ma realną ścieżkę polityczną, wzmacnia Komisję Europejską. Ta trudniejsza, dotycząca narodowego weta, pozostaje zakładnikiem dokładnie tej zasady, którą próbuje ograniczyć.

Kallas ma tytuł, ale nie ma narzędzi

Szefowa unijnej dyplomacji Kaja Kallas, formalnie wysoka przedstawicielka UE do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, ma koordynować działania Unii poza jej granicami. W praktyce najważniejsze zasoby są rozproszone. Pieniądze i kadry odpowiedzialne za pomoc rozwojową, przemysł obronny, pomoc humanitarną czy politykę sąsiedztwa znajdują się w osobnych departamentach Komisji, których Kallas nie kontroluje (Le Monde, Euronews).

Paryż i Berlin chcą ten układ zmienić. We wnioskach z lipcowej francusko-niemieckiej rady ministrów zapowiedziały reformę struktur działań zewnętrznych, a październikową Radę Europejską, czyli spotkanie przywódców państw i rządów wyznaczające kierunek polityczny UE, wskazały jako moment rozpoczęcia formalnych prac (Elysée, Bundesregierung). Według doniesień proponowana zmiana miałaby przybliżyć te narzędzia do Kallas. Cena jest politycznie istotna: szefowa dyplomacji znalazłaby się mocniej w pionie przewodniczącej Komisji Ursuli von der Leyen (Politico).

Europejska Służba Działań Zewnętrznych, czyli hybrydowa instytucja zbudowana z dyplomatów państw członkowskich, urzędników Komisji i Sekretariatu Rady, miałaby zostać przesunięta w stronę strategii i misji wojskowych, a mniej zajmować się budżetami i programami. W efekcie ESDZ mogłaby stracić wpływ na pieniądze, nominacje kadrowe i ustalanie agendy, nawet jeśli jej szefowa uzyskałaby dostęp do większej liczby instrumentów (EUPerspectives). Publicznego dokumentu francusko-niemieckiego nie ma. Konstrukcja reformy pozostaje więc oparta na przeciekach, spójnie opisywanych przez kilka redakcji, ale w szczegółach niepotwierdzonych.

Ta reforma może posunąć się stosunkowo szybko, bo wymaga zmiany decyzji Rady z 2010 r., która powołała ESDZ, a nie zmiany traktatów UE (Council Decision 2010/427/EU).

Problem weta pozostaje zablokowany

Druga ścieżka dotyka głębszego mechanizmu. Non-paper przygotowany przez 11 państw, w tym Francję, Niemcy, Austrię, Holandię, Hiszpanię i Szwecję, proponuje kodeks postępowania przeciwko blokującym wetom w polityce zagranicznej (ANSA, Euronews). Zgodnie z traktatami decyzje w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa wymagają jednomyślności: jeden rząd może zablokować sankcje lub reakcję kryzysową, nawet jeśli pozostałych 26 jest za (Article 31 TEU).

Dokument zachęca do konstruktywnego wstrzymania się od głosu, czyli sytuacji, w której państwo nie popiera decyzji, ale nie blokuje jej przyjęcia. Wzywa też rządy, by nie brały spraw zagranicznych jako zakładników w sporach dotyczących innych obszarów. Do tego dochodzi postulat szukania ścieżek w stronę głosowania większością kwalifikowaną, gdzie decyzja przechodzi przy odpowiednio ważonej większości, a nie pełnym konsensusie. Precedensy istnieją: Cypr, Irlandia, Austria i Malta w konkretnych sprawach schodziły z drogi decyzji, zamiast ją wetować (Euronews).

Problem polega na tym, że wyjście awaryjne także wymaga jednomyślności. Państwa chronione przez prawo weta musiałyby zgodzić się na jego osłabienie. Dlatego kodeks postępowania ma dziś bardziej charakter deklaracji politycznej niż egzekwowalnej reguły.

Kto płaci

Obie ścieżki mają innych przegranych. Reforma aparatu wykonawczego wzmacnia przewodniczącą Komisji jako centrum dowodzenia polityką zagraniczną. Dla mniejszych państw to nie jest techniczny detal. Wysoki przedstawiciel odpowiada dziś zarówno wobec Komisji, jak i wobec państw członkowskich poprzez Radę. Silniejsze podporządkowanie go Komisji osłabia kanał międzyrządowy, dzięki któremu stolice takie jak Tallinn czy Dublin zachowują wpływ na decyzje bezpośrednio dotykające ich interesów.

Estonia dobrze pokazuje to napięcie. Tallinn chce szybszej koordynacji sankcji i publicznie wskazywał, że Węgry oraz Słowacja spowalniały kluczowe decyzje dotyczące Ukrainy (Estonian Government). Ale szybkość uzyskana przez hierarchię Komisji ma swoją cenę, jeśli ogranicza kanał Rady, w którym małe państwa siedzą przy tym samym stole co największe (ERR).

Reforma weta uderza w innych aktorów. Cypr traktuje prawo blokady jako polisę w sprawach tureckich; jego osłabienie odebrałoby małemu państwu najsilniejszą dźwignię dyplomatyczną (RIK, Kathimerini). Węgry używały weta do opóźniania pakietów sankcyjnych. Dla obu państw obecny system jest zabezpieczeniem, nie przeszkodą proceduralną.

W Wicklow decyzji nie podjęto, bo taka jest funkcja Gymnichu (Irish Times). Następnym sprawdzianem będzie październikowa Rada Europejska. Bardziej prawdopodobna jest reforma łańcucha dowodzenia, bo wymaga decyzji Rady, a nie zmiany traktatów. Bruksela może więc dostać uporządkowany schemat organizacyjny znacznie wcześniej niż sprawniejszy mechanizm podejmowania decyzji.