Centra powrotowe UE bez gospodarzy

Europejski spór o migrację przesuwa się z języka politycznej twardości na sprawdzian wykonania decyzji. Najnowsze konkluzje Rady Europejskiej utrzymują presję na szybsze powroty osób bez prawa pobytu. Dania i Włochy forsują huby powrotowe poza UE, podczas gdy Francja i Hiszpania nie chcą, by ośrodki offshore stały się symbolem całego systemu. Stawka jest prosta: unijne prawo można zaostrzyć szybciej, niż da się zbudować zgodną z prawem ścieżkę realnych deportacji.

Prawo może wyprzedzić praktykę

Hub powrotowy pojawiałby się dopiero po odmowie ochrony. Nie rozstrzygałby wniosku azylowego poza UE, ale przetrzymywałby osobę po ostatecznej decyzji negatywnej, gdy państwo członkowskie próbuje odesłać ją do kraju pochodzenia lub innego państwa zobowiązanego do przyjęcia.

Francja i Hiszpania mogą spowalniać polityczny proces, ale art. 79 TFUE nie daje żadnemu z tych państw pojedynczego weta wobec unijnych przepisów o powrotach. Komisja może przedstawić ostrzejsze regulacje, Parlament Europejski i Rada UE mogą je zmienić, a rządy mogą uzgodnić bardziej restrykcyjną wspólną linię.

Taka ścieżka zmienia przepisy. Nie tworzy jednak państwa gospodarza, strażników, sądów, standardów detencji, dokumentów podróży, połączeń lotniczych ani zgody państw pochodzenia na readmisję.

Obowiązująca dyrektywa powrotowa już daje państwom członkowskim ramy usuwania osób po odmowie ochrony, w tym limity detencji i środki odwoławcze. Nowa propozycja Komisji ma uczynić ten system bardziej jednolitym i skuteczniej egzekwowanym. W samej UE może to mieć znaczenie, bo państwa stosują obecne przepisy nierówno.

Trudniejsza część zaczyna się jednak często poza Unią. Bruksela może przyjąć przepis; państwo pochodzenia nadal musi wydać dokumenty i zgodzić się na przyjęcie danej osoby.

Brakującym ogniwem jest readmisja

Dlatego w centrum tej konstrukcji znalazła się presja wizowa. UE ma już narzędzia wynikające z kodeksu wizowego oraz rozporządzenia o wykorzystaniu wiz jako dźwigni w sprawach readmisji. Pozwalają one utrudniać dostęp do wiz państwom, które odmawiają współpracy przy powrotach. Te instrumenty istnieją właśnie dlatego, że wąskie gardło ma charakter dyplomatyczny równie mocno jak prawny.

Tu opowieść o koalicjach zaczyna mylić. Dania i Włochy sprzedają projekt jako dowód sprawczości: osoby po odmowie ochrony mają zostać przeniesione poza terytorium UE, a powrót ma wyglądać na bardziej bezpośredni. Francja i Hiszpania zachowują ostrożność, bo hub może obiecywać kontrolę, zanim potwierdzi legalność, przepustowość i rzeczywiste wyjazdy.

Inne rządy mogą poprzeć ostrzejszy język, nie biorąc na siebie najtrudniejszych elementów. Działający hub wymaga państwa trzeciego gotowego go przyjąć, państwa członkowskiego gotowego zachować odpowiedzialność prawną, krajów pochodzenia gotowych odbierać swoich obywateli oraz sądów akceptujących zabezpieczenia proceduralne. Cały łańcuch jest tak mocny, jak jego najsłabsze ogniwo.

Albania pokazuje ryzyko

Włoska umowa z Albanią pokazuje, że lokalizacja nie jest jeszcze modelem działania. Rzym ratyfikował protokół z Tiraną w drodze włoskiej ustawy, ale spory prawne dotyczące uznawania państw za bezpieczne i przyspieszonych procedur trafiły już do Luksemburga w sprawie Alace i Canpelli.

Wciąż aktualne pozostaje starsze ostrzeżenie. W sprawie Hirsi Jamaa Trybunał w Strasburgu uznał odpowiedzialność Włoch za działania kontroli migracyjnej prowadzone poza ich terytorium. Przeniesienie miejsca kontroli nie usuwa automatycznie odpowiedzialności państwa.

Najważniejsze pytania pozostają otwarte. Które państwo przyjmie hub? Czyje sądy będą rozpatrywać skargi? Kto będzie pilnował ośrodka? Co stanie się, gdy kraj pochodzenia odmówi wydania dokumentów? Kto będzie monitorował warunki detencji? I jak mierzyć sukces: mniejszą liczbą ucieczek z procedury, szybszą biurokracją, niższymi kosztami czy potwierdzonymi powrotami?

Huby powrotowe mogą z czasem stać się czymś więcej niż sygnałem politycznym. Na razie test jest węższy: czy ostrzejszy język Rady Europejskiej przełoży się na zgodne z prawem powroty, czy tylko przeniesie w inne miejsce widoczność porażki.