Pięć rządów sprawdza Ugandę

Kontrola migracji coraz wyraźniej przesuwa się w europejskiej debacie poza granice Unii. Austria, Dania, Niemcy, Holandia i Grecja próbują sprzedać ten kierunek jako jeden spójny projekt: zewnętrzne procedury azylowe i centra powrotowe poza terytorium UE. W praktyce powstaje jednak rozwiązanie znacznie węższe, obwarowane prawnie i wciąż niesprawdzone.

Austriacki minister spraw wewnętrznych Gerhard Karner i duński minister ds. migracji Morten Bødskov spotkali się w ubiegłym tygodniu w Wiedniu, przedstawiając wspólne prace jako projekt wspierany także przez Niemcy, Holandię i Grecję (OTS/BMI). Udział Berlina i Hagi nadaje inicjatywie ciężar polityczny dwóch dużych państw członkowskich. Grecja wnosi z kolei doświadczenie państwa granicznego, którego Austria i Dania same nie mają.

O czym faktycznie będzie rozmawiać Kopenhaga

Duńskie ministerstwo zapowiedziało, że Bødskov zwoła 4 września w Kopenhadze ministrów wszystkich pięciu państw. Tematem mają być centra powrotowe poza UE dla osób, którym już odmówiono ochrony i które nie mają prawa pobytu (duńskie ministerstwo imigracji). Tak samo opisują zakres rozmów duńskie media: chodzi o ośrodki wyjazdowe dla cudzoziemców bez legalnego pobytu, a nie o system przenoszący pierwszą decyzję azylową do państwa trzeciego (Copenhagen Post/Ritzau).

Najbardziej zaawansowanym kandydatem na partnera ma być Uganda. Według doniesień medialnych w grę wchodzi pilotaż obejmujący 5 000–10 000 osób do 2027 r. (EUobserver, ProtoThema).

Różnica między tymi modelami jest zasadnicza. Zewnętrzne procedury azylowe oznaczają rozstrzyganie poza UE, kto kwalifikuje się jako uchodźca. Huby powrotowe pojawiają się dopiero po odmowie ochrony i po wydaniu decyzji o opuszczeniu terytorium. Nowe rozporządzenie UE o powrotach, zatwierdzone w czerwcu przez Parlament Europejski, czyli bezpośrednio wybieraną izbę Unii, pozwala państwom członkowskim przekazywać osoby z ostateczną decyzją powrotową do państwa trzeciego, które wyrazi na to zgodę. Warunkiem jest poszanowanie praw człowieka i zasady non-refoulement, czyli zakazu odsyłania ludzi tam, gdzie grożą im prześladowania (Parlament Europejski).

Parlament otworzył furtkę, ale nie zbudował systemu. Nadal potrzebne są umowy z państwami przyjmującymi, procedury wykonawcze i mechanizmy kontroli. Jak pisaliśmy po tamtym głosowaniu (To Brief), prawo zalegalizowało koncepcję, nie rozwiązując najtrudniejszych problemów.

Karner zaciera tę granicę politycznie. Austria od wiosny 2022 r. forsuje procedury azylowe poza Europą, a teraz obejmuje oba tory jednym hasłem (OTS/BMI). Dzięki temu projekt brzmi ambitniej niż zakres, który pięć rządów faktycznie uzgodniło.

Włochy pokazują różnicę między sygnałem a systemem

Włoskie ośrodki w Albanii pozostają jedyną działającą europejską próbą tworzenia zewnętrznych instalacji migracyjnych. Minister spraw wewnętrznych Matteo Piantedosi twierdzi, że w 2025 r. ułatwiły one 100 repatriacji, i przekonuje, że po pełnym uruchomieniu „staną się modelem dla Europy” (Il Fatto Quotidiano).

Problem polega na tym, że włoskie sądy zablokowały użycie tych centrów zgodnie z pierwotnym planem. Przyspieszone procedury azylowe, oparte na uznawaniu części państw za bezpieczne, nie przeszły testu sądowego. Rząd musiał więc przekształcić ośrodek w Gjadër raczej w centrum detencyjne niż miejsce rozpatrywania wniosków azylowych (Pagella Politica).

Podobny mechanizm pogrzebał brytyjski plan rwandyjski. Sąd Najwyższy uznał, że sam system azylowy Rwandy tworzy realne ryzyko dalszego odesłania ludzi do miejsc, gdzie groziłyby im prześladowania (UK Supreme Court). Sto powrotów (Il Fatto Quotidiano) przy retoryce obejmującej cały kontynent nie dowodzi skuteczności modelu. Pokazuje raczej, że polityka wyprzedza zdolność administracji do wykonania planu.

Brukseli nie ma przy stole

Komisja Europejska jasno zdystansowała się od rozmów 13 sierpnia. Jej rzecznik Guillaume Mercier powiedział, że KE nie uczestniczy w dyskusjach o Ugandzie, nie zna żadnej konkretnej propozycji i oceni dopiero „dojrzałe propozycje”, jeśli zostaną przedstawione (Komisja).

Ten dystans ma znaczenie, bo rozporządzenie o powrotach daje podstawę prawną, a nie gotową infrastrukturę. Nie zapewnia umowy z państwem przyjmującym, skutecznej ścieżki odwoławczej dla osób przetrzymywanych w Ugandzie, niezależnego monitoringu ani odpowiedzi na główny problem: jeżeli państwo pochodzenia osoby z decyzją powrotową odmawia jej przyjęcia, przeniesienie jej do Ugandy oznacza relokację detencji, nie realny powrót (CEPS).

Nawet najmocniejszy duński argument za hubami jest dziś przede wszystkim polityczny i odstraszający, a nie empiryczny. Sierpniowe komunikaty Kopenhagi akcentowały opaski GPS i twardsze zachęty do repatriacji, czyli narzędzia działające na terytorium Danii, nie dowody na to, że ośrodki poza UE zwiększają liczbę powrotów (duńskie ministerstwo imigracji).

Pięć rządów ma więc koalicję polityczną, ale jeszcze nie system powrotowy. Spotkanie w Kopenhadze pokaże, czy potrafią wskazać państwo przyjmujące, uzgodnić egzekwowalne warunki i udowodnić, że huby rozwiązują problem readmisji, który od lat sprawia, że osoby z odmową ochrony pozostają w Europie.