Pięć państw wyznacza termin deportacji

Dania, Niemcy, Austria, Holandia i Grecja uzgodniły w Kopenhadze 4 września zasady tworzenia ośrodków poza Europą, do których trafialiby odrzuceni azylanci. Harmonogram brzmi konkretnie: porozumienie z państwem partnerskim w okolicach Nowego Roku, pierwsze transfery do końca 2027 r. Po miesiącach rozmów, wizyt delegacji i ministerialnych objazdów wciąż brakuje jednak najważniejszego elementu: państwa gospodarza, które podpisałoby umowę. Spotkanie w Kopenhadze przesunęło pięć rządów bliżej negocjacji nad takim porozumieniem, ale samego porozumienia nie przyniosło.

Trzy zasady, zero umów

Ministrowie przyjęli trzy zasady przewodnie: huby mają ograniczać nieregularną migrację i niebezpieczne przeprawy, działać zgodnie z prawem UE i prawem międzynarodowym, w tym standardami praw człowieka, oraz powstawać w ramach obustronnie korzystnych partnerstw z państwami spoza Unii (SN, Kleine Zeitung). Holenderski minister Bart van den Brink mówił o otwartych placówkach, w których ludzie mogliby pracować, a nie o ośrodkach detencyjnych. Austriacki minister spraw wewnętrznych Gerhard Karner nazwał grupę „die Umsetzer”, czyli wykonawcami, i naciskał, by przynajmniej jedno państwo partnerskie wskazać do końca roku (Heute). Problem w tym, że etykieta Karnera załatwia więcej niż samo porozumienie.

Na konferencji prasowej nie padła nazwa żadnego kraju gospodarza. Publicznie poszukiwania sprowadzają się na razie do przecieków i dementi. Minister spraw zagranicznych Rwandy potwierdził AFP, że europejscy przedstawiciele odwiedzili kraj pod koniec sierpnia i że negocjacje trwają, ale nie podał ani szczegółów, ani harmonogramu (Euractiv). Uganda, wcześniej opisywana jako jeden z faworytów, mogła wypaść z gry: holenderskie MSZ poinformowało, że współpraca z Kampalą została zamrożona po represjach związanych z wyborami (n-tv). Ani Rwanda, ani Uganda nie zobowiązały się publicznie do niczego.

Prawo zostawia kluczowe pytania bez odpowiedzi

Najtrudniejszą kwestię, czyli odpowiedzialność za człowieka po transferze, przesunięto na najmniej przejrzysty etap całego procesu: przyszłe umowy dwustronne, których nikt jeszcze nie widział.

Pięć rządów próbuje skorzystać ze ścieżki prawnej, która dopiero powstaje. Parlament Europejski zatwierdził 17 czerwca nowe unijne rozporządzenie powrotowe stosunkiem 418 głosów do 218. Ma ono zastąpić starsze przepisy i wprost dopuścić przekazywanie odrzuconych migrantów do hubów w państwach trzecich (European Parliament). Z mechanizmu wyłączono małoletnich bez opieki. Rodzin z dziećmi już nie, co skrytykowała Europejska Rada ds. Uchodźców i Wypędzonych, przypominając, że pierwotny projekt Komisji wyłączał również tę grupę (ECRE).

Rozporządzenie czeka jeszcze na formalne przyjęcie przez Radę UE, czyli rządy państw członkowskich, oraz publikację. Nawet po wejściu w życie będzie wymagało od państw gospodarzy przestrzegania praw człowieka i zasady non-refoulement, która zakazuje odsyłania kogokolwiek tam, gdzie grożą mu prześladowania lub tortury. Nie przesądza jednak, kto ma oceniać zgodność z tym standardem ani według jakich kryteriów (EU Law Analysis). Komisarz praw człowieka Rady Europy ostrzegł, że każdy transfer wymaga obowiązkowej oceny ryzyka, wiążącej podstawy prawnej, skutecznych środków odwoławczych, limitów detencji i niezależnego monitoringu na każdym etapie (Council of Europe).

Niemiecki instytut SWP wskazuje, że państwo wysyłające powinno zachować odpowiedzialność prawną aż do potwierdzenia trwałego rozwiązania w każdej indywidualnej sprawie, a nie tylko oceny działania ośrodka jako całości (SWP). Zasady kopenhaskie tego nie rozstrzygają. Odpowiedź mają dopiero przynieść umowy dwustronne.

Koalicja z przeciwnikami i nadzór na kredyt

Pomysł ma polityczne zaplecze: 19 przywódców państw UE podpisało w czerwcu deklarację wzywającą do rozwiązań z udziałem państw trzecich (Euronews). Otwarcie sprzeciwiają mu się jednak Francja i Hiszpania. Emmanuel Macron powiedział, że nigdy nie widział, by taki hub działał, i zapowiedział sprzeciw wobec finansowania afrykańskich ośrodków z budżetu UE. Pedro Sánchez nazwał koncepcję „trampantojo”, czyli złudzeniem mającym wprowadzać w błąd (Le Monde). Komisja Europejska przekazała dziennikarzom 13 sierpnia, że nie uczestniczy w negocjacjach i nie zna konkretnej propozycji utworzenia hubu w żadnym wskazanym państwie (European Commission).

Łańcuch odpowiedzialności wygląda więc tak: pięć rządów może samodzielnie negocjować umowy dwustronne, Rada UE musi jeszcze domknąć unijne rozporządzenie, sądy będą mogły badać indywidualne wydalenia, a instytucji monitorujących nie można przedstawiać jako nadzorców, dopóki same nie zgodzą się pełnić tej roli. W tej ostatniej sprawie duński minister Morten Bodskov zapowiedział, że ośrodki będą nadzorować IOM i UNHCR. UNHCR przekazał AP, że nie zwrócono się do niego ze szczegółami. IOM poinformowała, że żadna decyzja nie zapadła, a rozmowy mają nadal charakter rozpoznawczy (WCAX/AP). Ministrowie powołują się więc na nadzór, którego zainteresowane organizacje nie potwierdzają.

Kopenhaga dała harmonogram i zasady, z którymi na poziomie ogólnym trudno polemizować. Nie dała jednak tego, od czego zależy powodzenie całego projektu: państwa gotowego podpisać umowę, konstrukcji odpowiedzialności odpornej na kontrolę sądową i dowodu, że przeniesienie ludzi do państwa trzeciego zwiększy liczbę skutecznych powrotów, a nie tylko uczyni zawieszenie mniej widocznym. Dopóki „wykonawcy” nie wskażą kraju i nie pokażą warunków umowy, wykonują przede wszystkim koncepcję.