Niemcy bronią kontroli na granicach

Komisja Europejska wezwała dziewięć państw do rozpoczęcia demontażu kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen. W tym samym tygodniu niemiecki minister spraw wewnętrznych odmówił. Opinie wydane przez KE 2 czerwca są wymagane prawem po dwunastu miesiącach nieprzerwanych kontroli, ale same w sobie nikogo nie zobowiązują (EU Law Live, Brussels Signal). Najważniejsza unijna swoboda, czyli swoboda przemieszczania się bez kontroli na granicach wewnętrznych, coraz bardziej opiera się więc na dobrowolnym podporządkowaniu się zasadom. Chętnych brakuje.

Stały wyjątek

Dziewięć państw, Austria, Dania, Francja, Niemcy, Włochy, Niderlandy, Norwegia, Słowenia i Szwecja, utrzymuje kontrole znacznie dłużej, niż przewidywała logika nadzwyczajnego wyjątku w Schengen. Niemcy, Francja i Austria robią to w różnych formach od 2015 r., za każdym razem odnawiając uzasadnienie: migracja, terroryzm, przestępczość transgraniczna. Gdy wygasa jedno zgłoszenie, pojawia się następne. Reforma kodeksu granicznego Schengen z 2024 r., czyli zbioru reguł określających, kiedy wolno przywracać kontrole wewnętrzne, miała wyznaczyć twardy limit. W praktyce wydłużyła maksymalny okres z sześciu miesięcy do trzech lat, osłabiając skutki wyroku TSUE z 2022 r., który uznał długotrwałe kontrole za nielegalne (European Sting).

Komisja ani razu nie wszczęła postępowania naruszeniowego, czyli formalnej procedury zmuszania państw do przestrzegania prawa UE, przeciwko krajowi, który przeciągał kontrole graniczne ponad dopuszczalne terminy. Badacze z Cambridge opisują to jako systemowe niedoegzekwowanie prawa, wynikające przede wszystkim z kalkulacji politycznej. Ukaranie Niemiec albo Francji za kontrole łatwo zasiliłoby opowieść, że Bruksela odbiera państwom możliwość ochrony własnych granic (Euronews).

Trzy style sprzeciwu

Ton nadał Alexander Dobrindt, niemiecki minister spraw wewnętrznych, podczas spotkania szefów resortów w Luksemburgu 4 czerwca. Kontrole mają być „elastycznie rozwijane”, a nie znoszone. Dwa warunki, które postawił Berlin, czyli „wyraźna poprawa” ochrony zewnętrznej granicy UE oraz dowód, że nowe przepisy azylowe rzeczywiście działają, są z natury niemierzalne (Tagesschau, Spiegel). Austriacki minister Gerhard Karner wybrał cichszą metodę: przesuwanie kontroli z samej granicy w głąb kraju, do tzw. Hinterlandu, gdzie mobilne patrole są mniej widoczne, ale egzekwowanie przepisów trwa. Francja nie odpowiedziała publicznie wcale.

Realną zmianę zasygnalizowały tylko Niderlandy. Minister ds. azylu Bart van den Brink zapowiedział w maju, że po wrześniu stałe posterunki ustąpią miejsca mobilnemu nadzorowi prowadzonemu przez Royal Marechaussee, czyli żandarmerię wojskową, na podstawie profili wywiadowczych, a nie rutynowego zatrzymywania wszystkich (Rijksoverheid). To najbliższe temu, czego faktycznie oczekuje Komisja.

Koszty ponoszą przede wszystkim regiony przygraniczne. Niemiecki sąd w Koblencji orzekł w kwietniu, że kontrole na granicy z Luksemburgiem naruszały kodeks Schengen, bo państwo nie wykazało wiarygodnego zagrożenia (Ground News). Według JEF Luxembourg, czyli Młodych Europejskich Federalistów, tę granicę codziennie przekracza około 223 000 pracowników transgranicznych, którzy w godzinach szczytu czekają nawet 45 minut (Chronicle.lu). Niemcy odwołały się od wyroku i utrzymały posterunki.

Pakt, który nie jest gotowy

Komisja zgrała swoje opinie z wejściem w życie unijnego paktu migracyjno-azylowego 12 czerwca. To szeroka reforma procedur azylowych, kontroli na granicach zewnętrznych i podziału odpowiedzialności między państwa. Polityczny argument KE brzmi prosto: skoro pakt tworzy nową infrastrukturę zarządzania migracją, kontrole wewnętrzne tracą uzasadnienie. Problem w tym, że ta infrastruktura dopiero powstaje. Na początku maja tylko 11 z 27 państw członkowskich miało działające połączenia ze zreformowaną bazą biometryczną Eurodac (EUObserver). Jedenastu państwom wciąż brakowało odpowiednich obiektów do kontroli granicznej. Węgry nie wystąpiły nawet o przyznane im środki na wdrożenie reformy (ETIAS).

Powstał spór, którego żadna strona nie może rozstrzygnąć. Dobrindt twierdzi, że kontrole wewnętrzne są nadal potrzebne, bo zewnętrzne granice UE nie są wystarczająco bezpieczne. Komisja odpowiada, że właśnie pakt ma ten problem naprawić. Tyle że luki operacyjne paktu podtrzymują te same wtórne przepływy migracyjne, na które powołują się Niemcy. Obie strony mają technicznie mocne argumenty i żadna nie jest w stanie dowieść, że druga się myli. Kontrole zostają.

Absurd tej sytuacji dobrze widać na przykładzie Polski. Warszawa na tym samym spotkaniu ministrów domagała się od Komisji ostrzejszych działań wobec Berlina, na którym Dobrindt odrzucił unijny apel. Jednocześnie Polska sama utrzymuje kontrole Schengen na granicach z Niemcami i Litwą, a na granicy z Białorusią siedem razy zawieszała prawo do złożenia wniosku o azyl. Komisja nie objęła Polski dziewięcioma opiniami i publicznie tego nie wyjaśniła.

Skoro KE nie sięga po własne instrumenty, lukę zaczynają wypełniać sądy krajowe w Koblencji i Monachium, uznając kontrole za nielegalne tam, gdzie Bruksela nie chce działać. Czy punktowa presja sądowa wymusi w końcu polityczne rozliczenie, czy też „tymczasowe” wyjątki staną się trwałą konstrukcją Schengen, zależy od kroku odkładanego przez Komisję od jedenastu lat: rzeczywistego egzekwowania własnych zasad.