Węgry blokują kolejne klastry Ukrainy w UE

Osiem dni po otwarciu przez UE pierwszego formalnego klastra negocjacyjnego z Ukrainą Budapeszt odmówił zgody na wspólne stanowisko, bez którego nie da się przejść do następnych etapów. W praktyce zatrzymało to ukraiński kalendarz akcesyjny na rozdziale „Podstawy”. Pokazało też mniej wygodną stronę rozszerzenia: każde państwo krytykuje cudze weto do chwili, gdy samo potrzebuje podobnego narzędzia.

Co zablokował Budapeszt

Blokada jest wąska proceduralnie, ale skuteczna. 23 czerwca Węgry wstrzymały wspólne stanowisko UE, czyli uzgodnioną linię negocjacyjną, którą muszą zaakceptować wszystkie 27 rządów, zanim rozmowy z kandydatem mogą przejść do kolejnych klastrów (Euromaidan Press, RBC Ukraine).

Negocjacje akcesyjne UE są podzielone na sześć klastrów, czyli pakietów obszarów polityki, w których państwo kandydujące musi dostosować prawo do dorobku unijnego. Klaster 1, „Podstawy”, obejmuje praworządność i kryteria gospodarcze. Ukraina i Mołdawia otworzyły go 15 czerwca, po tym jak Węgry wycofały wcześniejsze weto po porozumieniu z Kijowem w sprawie praw mniejszości (EEAS).

Przejście do następnego klastra wymaga dwóch kroków: Komisja Europejska najpierw sprawdza zgodność prawa kandydata z prawem UE, a potem 27 rządów przyjmuje wspólne stanowisko. Właśnie na tym drugim etapie Budapeszt postawił granicę. Czerwcowe konkluzje Rady Europejskiej dobrze pokazują tę lukę: przywódcy powitali otwarcie klastra „Podstawy”, ale wobec kolejnych klastrów jedynie „oczekiwali” dalszych działań, bez wskazania terminu (European Council). Węgry wcześniej wymusiły usunięcie sformułowania, że kolejne klastry powinny zostać otwarte „tak szybko, jak to możliwe” (Euronews).

Weto, które wszyscy krytykują, ale którego nikt nie oddaje

Publiczne uzasadnienie Budapesztu opiera się na dwóch argumentach: prawach etnicznych Węgrów na ukraińskim Zakarpaciu oraz zasadzie, że akcesja ma być „oparta na zasługach”, czyli postęp powinien zależeć od spełniania kryteriów reform, a nie od politycznej presji wywołanej wojną (kormany.hu). Węgierskie media traktują spór o prawa mniejszości jako realny, ale zarazem jako element szerszej gry o wpływ, w której tłem są zamrożone środki unijne warte około 17 mld EUR (Portfolio, Caliber.Az).

Niewygodny fakt polega na tym, że Berlin, Paryż i Warszawa krytykują opóźnianie procesu przez Węgry, ale same korzystają z tych samych reguł jako polisy na przyszłość. Niemcy chcą trwale zakotwiczyć Ukrainę w Europie, lecz kanclerz Friedrich Merz nazwał obecny projekt budżetu UE „nie do udźwignięcia i niezrównoważony” (Bundesregierung). Francja popiera postęp akcesyjny, ale wskazuje na koszty dla rolnictwa i standardy zarządzania, których dostosowanie wymagałoby lat reform (French EU diplomacy). Polska wspiera Ukrainę przeciw Rosji, ale w realnych negocjacjach o dostępie do rynku będzie bronić interesów rolników i przewoźników (PAP).

Każdy z tych rządów chce zachować możliwość warunkowania, spowalniania albo przekształcania akcesji wtedy, gdy w grę wejdą jego własne interesy. Węgry robią to jako pierwsze i najbardziej ostentacyjnie. Dlatego Budapeszt łatwo uznać za głównego winnego, ale zasada jednomyślności nie jest unijnym przypadkiem. Państwa członkowskie utrzymały ją dlatego, że każdemu z nich daje punkt nacisku na dalszych etapach.

Mołdawia odłącza się od Ukrainy

Coraz większe znaczenie zyskuje obejście praktyczne: rozdzielenie ścieżek akcesyjnych Mołdawii i Ukrainy. Po otwarciu klastra 1 każdy kandydat może formalnie iść dalej zgodnie z własnym tempem reform. Prezydent Mołdawii Maia Sandu oświadczyła, że jej kraj jest gotów natychmiast otworzyć wszystkie pozostałe klastry, a przewodnicząca KE Ursula von der Leyen zasygnalizowała, że osobne tory negocjacji są już możliwe (Euronews). Taki ruch sprawiłby, że zastrzeżenia Węgier wobec Ukrainy nie blokowałyby automatycznie Mołdawii.

Nie ma jednak mechanizmu prawnego, który pozwoliłby otworzyć kolejne klastry Ukrainy wbrew sprzeciwowi jednego rządu. Artykuł 49, czyli traktatowa podstawa przyjmowania nowych państw do UE, wymaga jednomyślności na najważniejszych etapach procesu: nie tylko przy końcowej ratyfikacji, lecz także przy otwieraniu i zamykaniu kolejnych klastrów (Council enlargement methodology).

Merz zaproponował, by do października przeanalizować, jak można przyspieszyć akcesję (Bundesregierung). Do tego czasu utrwala się znany wzór: UE przesuwa Ukrainę w stronę członkostwa po jednej bramce proceduralnej naraz, a przy każdej z nich inna stolica może uznać, że warto wystawić rachunek za jednomyślność.