Irlandia przejmuje spór o budżet UE

Irlandia objęła 1 lipca rotacyjną prezydencję w Radzie UE, czyli instytucji, w której ministrowie państw członkowskich negocjują i głosują nad unijnym prawem. Przypadło jej to w momencie, gdy na stół wraca największy nierozstrzygnięty spór w Unii: siedmioletni budżet, który według propozycji Komisji Europejskiej miałby wynieść prawie 1,98 bln EUR (Zeit, European Commission). Prezydencja nie daje Dublinowi władzy nad Europą. Daje mu kontrolę nad salą, w której 27 rządów próbuje dojść do porozumienia. W najbliższych miesiącach ta różnica będzie miała duże znaczenie.

Przewodniczący, nie szef

Państwo sprawujące prezydencję prowadzi większość posiedzeń ministerialnych, przygotowuje teksty kompromisowe i układa kolejność sporów. Nie może jednak zgłaszać projektów ustawodawczych, omijać krajowych wet ani stworzyć większości, której politycznie nie ma (Council of the EU). Irlandzka kadencja jest pierwszą częścią 18-miesięcznego programu przygotowanego wspólnie z Litwą i Grecją, więc Dublin przejął nie pustą kartkę, lecz już zapisany kalendarz (Irish trio programme).

Najważniejsza praca odbywa się poniżej poziomu ministrów: w grupach roboczych, gdzie urzędnicy państw członkowskich przechodzą przez teksty prawne linijka po linijce, oraz w Coreperze, czyli komitecie ambasadorów państw UE w Brukseli. To tam większość sporów politycznych zostaje złagodzona albo zamrożona, zanim trafi przed ministrów (Council preparatory bodies). Dobra prezydencja nie wygrywa konferencji prasowych. Zawęża pole konfliktu, zanim włączą się kamery. W ciągu sześciu miesięcy Irlandia będzie musiała przygotować setki kompromisów w dziesiątkach spraw (Euronews FR).

Dlaczego budżet tak trudno domknąć

Wieloletnie ramy finansowe, czyli siedmioletni plan wydatków UE znany jako MFF, podlegają jednej z najtwardszych zasad decyzyjnych w Brukseli. Zgodzić muszą się jednomyślnie wszystkie 27 rządów, a następnie zgodę musi wyrazić Parlament Europejski. PE może cały pakiet przyjąć albo odrzucić, ale nie przepisuje go punkt po punkcie (Council MFF). Jedno państwo wystarczy, by zablokować porozumienie.

Dlatego władza redakcyjna prezydencji ma w sprawie budżetu wyjątkową wagę. To, które działy budżetowe pojawią się jako pierwsze, jakie liczby trafią do tekstu kompromisowego i jak szybko będzie przesuwał się kalendarz, wpływa na zakres realnego wyboru rządów. Można doprowadzić do sytuacji, w której stolica musi wybrać między kilkoma czytelnymi wariantami. Można też zostawić negocjacje w stanie tak szerokiego rozproszenia, że nie da się ich zamknąć.

Niemcy pod rządami kanclerza Friedricha Merza naciskają na głębokie cięcia. Według doniesień opartych na depeszach Reutersa, publikowanych przez niemieckie media, Berlin miałby dążyć do obniżenia propozycji Komisji o około 400 mld EUR, choć formalny status tej kwoty pozostawał przedmiotem sporu (Deutschlandfunk, WirtschaftsWoche). Krytyka Berlina dotyczyła wczesnych projektów, które miały ograniczać wydatki na konkurencyjność i obronność, a jednocześnie chronić rolnictwo oraz fundusze spójności, czyli dwa strumienie pieniędzy kierowane do rolników i słabiej rozwiniętych regionów UE (n-tv).

W tym podziale widać właściwą oś konfliktu. Płatnicy netto, tacy jak Niemcy, Holandia i Austria, chcą mniejszego budżetu. Państwa z południa i wschodu Europy, które więcej z budżetu UE otrzymują, bronią wydatków zmniejszających dystans rozwojowy wobec bogatszych gospodarek. Dla Polski ten spór jest szczególnie istotny, bo fundusze spójności przez dwie dekady były jednym z głównych narzędzi modernizacji infrastruktury i regionów. Jednocześnie kraj stopniowo zbliża się do momentu, w którym rachunek netto z Unią stanie się politycznie trudniejszy do obrony.

Irlandzki premier Micheál Martin odpowiedział na starcie prezydencji ostrzeżeniem przed „skrajnymi stanowiskami” w sporze budżetowym. Był to sygnał do obu obozów: nie wychodźcie z sali zbyt wcześnie (Zeit). Siłą Martina nie jest dodatkowy głos. Jest nią pióro prezydencji, czyli możliwość pisania tych wersji kompromisu, między którymi rządy będą musiały wybierać.

Presja kalendarza z każdej strony

Budżet nie jest jedyną sprawą wymagającą jednomyślności. Rozszerzenie o Ukrainę i Mołdawię, nowy pakiet sankcji wobec Rosji oraz kolejne kroki akcesyjne także wymagają zgody wszystkich państw i każde z tych pól ma własne polityczne blokady (Euronews PL, Onet). Wołodymyr Zełenski odwiedził Dublin i publicznie wezwał Polskę oraz Węgry, by nie blokowały ukraińskiej ścieżki do UE (Rzeczpospolita). To sygnały polityczne, nie decyzje instytucjonalne. Ale wszystkie sprawy wymagające jednomyślności korzystają z tego samego zasobu: gotowości rządów do ustępstw.

Jeśli budżet ugrzęźnie, ten zasób szybko się wyczerpie. Właśnie tu leży realna siła prezydencji. Nie w tym, że może pokonać weto, lecz w tym, że może napisać tekst, przy którym użycie weta stanie się politycznie droższe.