Monachium podważa kontrole na granicy

Wyrok z Monachium uderza nie w samą ideę kontroli granicznych, lecz w sposób, w jaki państwa Schengen nauczyły się przedłużać wyjątek tak długo, aż zaczyna przypominać regułę. 2 lipca tamtejszy sąd administracyjny uznał trzy kontrole niemieckiej policji na granicy z Austrią za bezprawne (FAZ, DW). Uzasadnienie było proste: kontrole utrzymywane przez lata, bez zasadniczej zmiany podstawy, trudno dalej traktować jako czasowy wyjątek dopuszczony przez prawo Schengen, czyli unijne przepisy regulujące strefę bez kontroli paszportowych (Süddeutsche Zeitung).

Jednocześnie ten sam sąd odrzucił pilny wniosek o wstrzymanie przyszłych kontroli (ZEIT). W praktyce oznacza to, że podróżni nadal muszą podporządkować się poleceniom policji, a potem mogą skarżyć konkretną kontrolę. Sąd może uznać wcześniejsze zatrzymanie za bezprawne, ale nie daje to obywatelowi prawa do zignorowania następnego punktu kontrolnego.

Wyjątek, który stał się normą

Schengen pozwala państwom przywrócić kontrole na granicach wewnętrznych, gdy pojawia się poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa. Taki środek musi zostać zgłoszony Komisji Europejskiej, ograniczony w czasie i proporcjonalny do ryzyka (EUR-Lex, Commission).

Problem polega na tym, że część rządów zaczęła funkcjonować wewnątrz tego wyjątku jak w zwykłym trybie administracyjnym. Niemcy od lat prowadzą kontrole na granicy z Austrią. Dania utrzymuje je na granicy z Niemcami od 2016 r. Szwecja odnawia własne kontrole, powołując się na podobną formułę ochrony porządku publicznego (Polisen). Każde przedłużenie zachowuje język tymczasowości. Skutek jest odwrotny: kontrole wrastają w codzienność.

Granice takiej praktyce wyznaczył w 2022 r. Trybunał Sprawiedliwości UE. W wyroku NW w sprawach C-368/20 i C-369/20 TSUE uznał, że państwo członkowskie nie może po upływie maksymalnego okresu dalej przedłużać kontroli na podstawie tego samego zagrożenia (CURIA). Seria odnowień oparta na tej samej argumentacji nie jest środkiem tymczasowym. Jest trwałym reżimem z etykietą wyjątku.

Czy reforma z 2024 r. zeruje licznik

Rządy mają jednak kontrargument. Reforma kodeksu granicznego Schengen z 2024 r., czyli rozporządzenie 2024/1717, wydłużyła dopuszczalny czas kontroli na granicach wewnętrznych i dała ministerstwom spraw wewnętrznych mocniejszą podstawę prawną (EUR-Lex). Według relacji DW Niemcy prawdopodobnie będą twierdzić, że nowe przepisy uruchamiają licznik od początku. Nie wiadomo jeszcze, czy sąd w Monachium przyjął tę logikę, bo pełne pisemne uzasadnienie nie zostało opublikowane.

Od tej odpowiedzi zależy więcej niż sytuacja na bawarskich przejściach. Jeśli zreformowany kodeks daje rządom nowy start prawny, lata odnawianych kontroli mogą zostać potraktowane jak zamknięty rozdział. Jeśli sądy spojrzą przez nową redakcję przepisów na rzeczywistą ciągłość tego samego mechanizmu, wyrok TSUE z 2022 r. nadal będzie ograniczał pole manewru państw. Dania i Szwecja staną przed tym samym pytaniem przy kolejnych notyfikacjach kontroli.

Unijne egzekwowanie prawa działa wolno z założenia

Nawet niekorzystny dla rządu wyrok nie oznacza szybkiego końca kontroli. Narzędzia egzekwowania prawa unijnego są powolne. Komisja Europejska może analizować krajowe notyfikacje i wydawać opinie, ale nie może nakazać policji zejścia z granicy (Commission). Żeby doprowadzić do kar finansowych, KE musiałaby najpierw wszcząć postępowanie naruszeniowe, czyli unijną procedurę zmuszającą państwo do przestrzegania prawa, wygrać sprawę przed TSUE, a potem ponownie iść do Trybunału, jeśli państwo nadal nie wykonałoby wyroku. Taki łańcuch trwa latami.

W efekcie ciężar kontroli legalności spada na obywateli. To oni muszą pozywać państwo po konkretnym zatrzymaniu, zamiast korzystać z mechanizmu, który szybko rozstrzygałby legalność całej praktyki.

Holandia i Niemcy sprawdzają równolegle, czy bezpieczeństwo da się wzmacniać bez stałych punktów kontrolnych. Nowe porozumienie policyjne przewiduje więcej wspólnych patroli, wymiany informacji i transgranicznych operacji specjalnych zamiast filtrowania wszystkich podróżnych na granicy (Government.nl). Prawo Schengen dopuszcza działania policji w strefach przygranicznych, o ile nie działają one jak rutynowa kontrola graniczna (EUR-Lex). Alternatywa istnieje: działania celowane zamiast masowego zatrzymywania.

O znaczeniu monachijskiego wyroku zdecydują teraz dwie rzeczy. Po pierwsze, czy pisemne uzasadnienie potraktuje reformę z 2024 r. jako nową podstawę prawną, czy jako zmianę tekstu, pod którą nadal działa ten sam system odnawianych kontroli. Po drugie, czy Komisja zacznie wymagać od rządów mocniejszych dowodów przy kolejnych przedłużeniach, czy uzna zreformowany kodeks za szersze zezwolenie. Do tego czasu Schengen będzie dalej rozrzedzane przez wyjątki odnawiane tak długo, aż ich legalność sprawdzą w sądzie pojedynczy podróżni, kontrola po kontroli.